7. § Grondbeleid

De paragraaf Grondbeleid geeft inzicht in de visie en de uitwerking  van het provinciale grondbeleid ter ondersteuning van de provinciale doelstellingen en opgaves als verankerd in de provinciale beleidsprogramma’s. Tevens is een actuele prognose van de te verwachten resultaten opgenomen en worden de mogelijke risico’s van grondbeleid in beeld gebracht.

De Nota Grond- en Vastgoedbeleid beschrijft op strategisch en tactisch niveau het beleid van de provincie. In 2022 is gewerkt aan een nieuwe nota grond- en vastgoedbeleid. Deze beleidsnota bevindt zich momenteel in het besluitvormingstraject en dient nog vastgesteld te worden door Provinciale Staten.

Eén van de redenen om te komen tot een nieuwe Nota Grond- en Vastgoedbeleid betreft de complexiteit op de grondmarkt. Er is sprake van grote maatschappelijke opgaves en vraagstukken. Bijvoorbeeld op het gebied van stikstof, natuurrealisatie, water, het provinciale wegennetwerk, energie en woningbouw. De Provincie Limburg kan hier een rol in spelen, maar het is van belang om een gedegen afweging te maken met betrekking tot de rolkeuze van de provincie en de in te zetten instrumenten. Daarom wordt in de nieuwe Nota Grond- en Vastgoedbeleid 2022-2025 voorgesteld om als Provincie Limburg een passend grondbeleid te gaan voeren. Met het in de nota opgenomen afwegingskader wordt consistentie geboden in de rol- en instrumentkeuze van de provincie bij ruimtelijke opgaven. In praktijk betekent dit dat de provincie een actievere rol kan pakken op de grond- en vastgoedmarkt als daarmee provinciale doelen kunnen worden bewerkstelligd.

De thema’s waarvoor grond- en vastgoedbeleid ingezet wordt, komen voort uit het uitvoeren van een wettelijke taak, de beleidskaders en het collegeprogramma/ coalitieakkoord. Uiteindelijk wordt op basis van de inhoud bekeken of en welke rol er concreet is weggelegd voor de provincie. In de Nota Grond- en Vastgoedbeleid 2022-2025 is tevens opgenomen dat de provincie met betrekking tot het beheeraspect aangaande het in bezit zijnde eigendom zal gaan werken met strategisch portfoliomanagement. Doel is om te komen tot een gezonde grond- en vastgoedportefeuille die bijdraagt aan het behalen van de provinciale doelstellingen. De basis voor het voeren van strategisch portfoliomanagement is het centraal, transparant en eenduidig ontsluiten van alle informatie aangaande grond- en vastgoedobjecten. Aan de hand van deze informatie kan het vastgoed worden beheerd met afwegingen op strategisch, tactisch en operationeel niveau.

Aangezien de Nota Grond- en Vastgoedbeleid 2022-2025 zich richt op de strategische en tactische afwegingen van de provincie op de grond- en vastgoedmarkt is er behoefte aan enkele uitvoeringsnota’s met nadere beleidsrichtlijnen op enkele thema’s. Dergelijke uitvoeringsnota’s zijn vastgesteld voor het beheer van het provinciaal eigendom (Uitvoeringsnota beheer grond en vastgoed), de inzet van het instrumentarium erfpacht (Erfpachtkader) en voor verpachtingen (Uitvoeringsnota pacht 2022). Gezien het feit dat de grond- en vastgoedmarkt complex is en onderhevig aan marktfluctuaties, waardoor ook risico’s kunnen optreden is tevens vastgelegd welke werkprocedures gevolgd dienen te worden in werkprocessen rondom grond- en vastgoeddossiers. Dit is opgenomen in de Nota uitvoering grond- en vastgoedbeleid. 

Met het innemen van grondposities, geeft het eigendomsrecht andere juridische (privaatrechtelijke) mogelijkheden dan het publiekrecht. Waar het publiekrecht vooral de juridische voorwaarden schept voor bestemmingswijzigingen, geeft het eigendomsrecht de Provincie de mogelijkheid regie te voeren om projecten daadwerkelijk te realiseren en daarbij te sturen op belangrijke factoren als planning en kwaliteit.

Aankopen

Aankopen kunnen op verschillende manieren tot stand komen. Ten eerste in het kader van projecten en programma’s binnen de provincie. Aan de hand van een aankoopplan zoals vastgesteld door GS worden dan gronden aangekocht voor bijvoorbeeld provinciale opgaves te verwezenlijken, zoals de realisatie van wegen, fietspaden, natuur en het bewerkstelligen van de stikstofmitigatie-opgave. Indien een nieuw project wordt opgestart wordt voor het aankopen van grond de Nota Grond- en Vastgoedbeleid gehanteerd, inclusief het afwegingskader en de voorwaarden omtrent strategisch portfoliomanagement. Eerder kan een project(aankoop) niet tot stand komen.

Een tweede wijze waarop gronden in eigendom kunnen komen betreft een anticiperende aankoop. Door PS is in 2014 een revolverend krediet beschikbaar gesteld van € 22,1 mln. voor het verrichten van anticiperende aankopen. Met deze middelen worden “warme” gronden aangekocht, met als insteek het aanjagen van toekomstige projecten en ontwikkelingen. Dit kunnen gronden zijn die mogelijk direct benodigd zijn voor toekomstige projecten dan wel indirect benodigd zijn als ruilgrond. Deze gronden worden in voorkomende gevallen voor marktconforme prijzen gekocht (zuiver vermogenswaarde, dus geen volledige schadeloosstelling cf. Onteigeningswet).

Als laatste kunnen eigendommen ook aangekocht worden in het kader van het Erfpachtkader. Dit kader is in 2017 vastgesteld door de Staten (G-17-046) en is bedoeld om gronden aan te kopen en in erfpacht uit te geven. Dit onder andere ten behoeve van het aantrekken van bedrijvigheid en het aanjagen en faciliteren van de Limburgse economie. Na 5 jaar zal het Erfpachtkader geëvalueerd worden wat inhoudt dat deze evaluatie in 2023 zal plaatsvinden.

Verkopen

De grond- en vastgoedportefeuille dient op een gezond niveau te worden gebracht en te blijven. Belangrijke onderlegger daarvoor betreft het strategisch portfoliomanagement. Daartoe is de grond- en vastgoedportefeuille op objectniveau beoordeeld en is er per object een strategiekeuze bepaald. Vastgoed met huidig dan wel (beoogd) toekomstig belang in relatie tot provinciale beleidskaders, programma’s, projecten en/of wettelijke taken worden als strategisch aangemerkt. Ontbreekt het aan dit belang dan is er sprake van niet strategisch vastgoed. In dat geval zal verkoop (strategiekeuze afstoten) aan de orde zijn. De indeling van strategisch en niet strategisch eigendom vindt plaats op basis van de uitgangspunten zoals benoemd in de Uitvoeringsnota beheer grond en vastgoed 2022.

Het strategische vastgoed omvat ook ruilgronden die indirect ingezet en verkocht kunnen worden voor provinciale doelrealisatie. Ruilgronden zijn van toepassing als een belanghebbende (in een provinciaal project/opgave) ervoor kiest om in plaats van een schadeloosstelling vervangende grond (ruilgrond) toebedeeld te krijgen. Door de inzet/verkoop van deze gronden, kan dit als smeermiddel werken voor het aanjagen van provinciale doelrealisatie.

Het recentelijk gewezen Didam arrest (26 november 2021 ECLI:NL:HR:2021:1778) maakt overigens dat overheden bij de ruiling en/of verkoop van vastgoed gelegenheid moeten bieden aan (potentiele) gegadigden om mee te dingen naar koop of ruiling. Dat betekent dat overheden niet zonder meer vrij zijn om eigendommen te verkopen aan een partij naar keuze. Daarbij dus rekening te houden met het gelijkheidsbeginsel bij de uitgifte van vastgoed. Bij toekomstige uitgiftetrajecten door de Provincie Limburg wordt dit principe geborgd.

Beheren

Met uitzondering van de openbare infrastructuur met bijbehorende tankstations, erfpachtgronden en deelnemingen is het in eigendom hebben van gronden/vastgoed vooral van tijdelijke aard.

Het beheer van deze gronden en opstallen is voor het overgrote deel (behoudens enkele huur-, pachtovereenkomsten en jachthuren) geënt op dit tijdelijke karakter. Waarbij veelal gebruik wordt gemaakt van flexibele, kortdurende pacht, huur en gebruiksovereenkomsten. Daarbij gebruikmakende van de uitvoeringsnota’s zoals beschreven.

Meerjaren Prognose Grond- en vastgoedbeleid (MPGV)

Middels een Meerjaren Prognose Grond- en vastgoedbeleid (MPGV) zal de provincie vanaf 01-01-2023 jaarlijks evalueren op het gevoerde beleid. Dit op basis van de projectvoortgang en resultaten die geboekt zijn middels grond- en vastgoedeigendommen. Daarnaast omvat deze MPGV ook een eigendomsoverzicht inclusief fluctuaties van het afgelopen jaar. Tevens wordt inzicht geboden in het huidige bezit en de beoogde functie van het eigendom. De MPGV is daarbij een uitbreiding op de paragraaf grondbeleid uit de P&C-cyclus, waarmee de Staten breder geïnformeerd worden. De MPGV is geen onderdeel van de P&C-documenten, maar een separate rapportage.

In onderstaande tabel zijn de boekwaarden voor de lopende projecten opgenomen, met inbegrip van de prognoses voor toekomstige kosten en opbrengsten en daaraan gerelateerd het verwachte resultaat.

In Exploitatie genomen gronden
Laerbroeck
Het noordelijk deel van het plangebied Hout-Blerick / Laerbroeck, was tot ruim tien jaar geleden een glastuinbouwgebied. De Provincie Limburg heeft indertijd het voortouw genomen in de aankoop en sanering van de aanwezige glasopstanden, vanwege de situering in het stroomgebied van de Maas . Dit heeft destijds geresulteerd in een gedeeltelijk uitgevoerde gebiedsontwikkeling: de sanering van de kassen is afgerond. De herontwikkeling van het gebied, waaruit ook de kosten gedekt zouden worden, is niet uitgevoerd. De Provincie Limburg is bij de sanering grondeigenaar geworden in het gebied (omvang eigendom 36 ha met een huidige boekwaarde van € 12,69 mln.).

2023 zal in het teken staan van het vormgeven van het programma en de uitwerking ervan voor de gebiedsontwikkeling tezamen met de betrokken partners, te weten het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Rijkswaterstaat, het Waterschap Limburg en de gemeenten Venlo en Peel & Maas. Het doel van de gebiedsontwikkeling is vanuit provinciaal perspectief te omschrijven als het deels terugverdienen van door Provincie gedane investeringen en programmatisch (programma passend binnen de provinciale beleidskaders van o.a. hoogwaterbescherming en kwaliteitsverbetering) borgen van de herontwikkeling van het gebied en daarbij invulling geven aan de gedane toezegging in het Bestuurlijk Overleg MIRT november 2019 (bijdrage van € 1 mln. t.b.v. kwaliteitsverbetering van het gebied). 

In het kader van de gebiedsontwikkeling is reeds ingestemd met de situering van het nieuwe tracé van de dijkverlegging, het voorkeursalternatief (VKA). Het VKA is aansluitend vertaald in een ontwerpprogramma met bijbehorende PlanMER als bedoeld in de Omgevingswet. Het ontwerpprogramma en het PlanMER hebben aansluitend ter inzage gelegen met de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen. 
Na beantwoording en verwerking van de zienswijzen wordt het definitieve Programma ter vaststelling voorgelegd. Op het moment dat het definitieve Programma wordt vastgesteld wordt de verkenningsfase van het project afgesloten en start de planuitwerkingsfase. 

De afspraken tussen de partners ten aanzien van de planuitwerking en aansluitend de realisatie worden vastgelegd in een bestuursovereenkomst. Deze bestuursovereenkomst wordt bij de vaststelling van het definitieve Programma gesloten. Het kader voor deze bestuursovereenkomst wordt gevormd door het zogeheten Afsprakenkader. Het Afsprakenkader is gelijktijdig met het ontwerpprogramma vastgesteld.
Ter invulling van de opgave ten aanzien van de provinciale investeringen in het verleden is door alle partners een inspanningsverplichting overeengekomen die verankerd is in het Afsprakenkader. 

De inspanningsverplichting houdt, voor alle partners,  de inspanning in te komen tot een opbrengst à € 5 mln. voor Provincie Limburg ter compensatie van de investeringen die de Provincie Limburg in het verleden in het gebied heeft gedaan.

Voor het project is een voorziening getroffen, zoals besloten door PS (Jaarrekening 2010 en 2013). 
De voorziening bedraagt € 10,28 mln. Het saldo dat resteert bedraagt ten opzichte van de boekwaarde € 2,41 mln., welk bedrag minimaal gelijk is aan de agrarische waarde van deze gronden 36 ha à € 6,50 per m².  

IPS/Yard 
De grondexploitatie IPS/Yard is gelegen in de directe omgeving van het VDL Nedcar bedrijvencomplex en heeft als doel de uitbreiding van VDL Nedcar mogelijk te maken. De grondexploitatie wordt gesloten als alle gronden geleverd zijn aan VDL Nedcar (conform prognose in 2023). Ter plaatse is een deel van de gronden verontreinigd met PFAS welke moet zijn gesaneerd alvorens deze gronden geleverd kunnen worden. Door VDL Nedcar dienen nog enkele onderzoeken te worden uitgevoerd (Niet-Gesprongen Explosieven en archeologie). De conclusies uit de onderzoeken én de saneringsvariant kunnen van invloed zijn op het resultaat welke toekomt aan het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat op basis van de met het Rijk overeengekomen leningsovereenkomst. Naar verwachting zijn alle gronden in 2023 geleverd aan VDL Nedcar. Over een definitieve afrekening wordt nog gesproken met het ministerie van EZK. Over de definitieve afrekening wordt PS op een later tijdstip geïnformeerd. 

Toelichting boekwaarden en verwachte resultaten strategische gronden
Oostflank Brunssum
Het streven is om gezamenlijk met onze partners in de regio, de gemeente Brunssum en de Stadsregio Parkstad Limburg, te komen tot een integrale herontwikkeling van de Oostflank Brunssum. Deze integrale herontwikkeling krijgt vorm als “Brownfield-locatie” tot bedrijfslocatie. Hierbij dient oog te zijn voor zorgvuldig ruimtegebruik, de gewenste economische structuurversterking van de regio, passende werkgelegenheid en een verbeterde omgevingskwaliteit. Ook biedt een herontwikkeling kansen om de bestaande ecologische verbinding tussen de Natura2000 gebieden “Brunssummerheide” en Teverenerheide te betrekken. Daarmee biedt de herontwikkeling ook kansen voor natuurontwikkeling. 

Onderdeel van de beoogde integrale herontwikkeling van de Oostflank Brunssum vormt de huidige Groeve Mourik (76 ha), maar ook provinciale percelen met een gezamenlijke oppervlakte van circa 10 hectare. De provinciale percelen betreffen zogenaamde “restpercelen” vanuit de realisatie van de BPL. 

De ambities tot de beoogde herontwikkeling zijn eind 2021 als zodanig met de gemeente Brunssum en de Stadsregio Parkstad Limburg verankerd in het Ambitiedocument Herontwikkeling Oostflank Brunssum.

De Provincie heeft voor deze fase € 0,4 mln. gereserveerd.

Provincie Limburg heeft een optie tot koop op het perceel Groeve Mourik Brunssum. 
De optieovereenkomst met Mourik is door Provincie Limburg in 2011 gesloten en verloopt op 1 juli 2022. De overeenkomst is destijds gesloten met het oog op het door Provincie Limburg kunnen storten van de “mijnsteenberg” en een uiteindelijke herontwikkeling van de locatie om zodoende met name de investeringen in de BPL (circa € 500 mln.) te kunnen benutten. 

Op 28 juni 2022  heeft het college van Gedeputeerde Staten besloten om de optie tot koop te lichten “onder bepaalde voorwaarden”. Een van de belangrijkste voorwaarden is dat Provinciale Staten “wensen en bedenkingen” naar voor kunnen brengen. Definitieve besluitvorming zal derhalve plaatsvinden in de vergadering van Provinciale Staten in september. 

In aanloop op de besluitvorming ten aanzien van de optieovereenkomst hebben de gemeente Brunssum en Stadsregio Parkstad Limburg op 9 juni 2022 respectievelijk 10 juni 2022 ieder afzonderlijk toegezegd financieel bij te willen dragen en daarmee te willen participeren. 

Bij algehele positieve besluitvorming is voor deze strategische verwerving in totaal € 21,3 mln. (waarvan € 5,7 mln. wordt betaald door de gemeente Brunssum en de Stadsregio Parkstad) benodigd en is voorgesteld deze te dekken vanuit de voor dit doel gereserveerde middelen Anticiperende aankopen. 

Californië II
De gebiedsontwikkeling Californië moet ruimte gaan bieden aan grootschalige glastuinbouw. In 2011 is Californië B.V. een overeenkomst aangegaan met de Provincie Limburg voor het voorfinancieren van de gronden die benodigd zijn voor het deelgebied Californië II. Inmiddels zijn alle benodigde gronden verworven. De in voorraad zijnde gronden Californië worden op basis van gemaakte afspraken met Californië B.V., op kostprijsbasis (oorspronkelijk verwervingskosten met toeslag voor rente en apparaatskosten) doorverkocht. Aan de afspraken ligt een afnameverplichting ten grondslag. De belangstelling vanuit de markt voor afname van gronden in Californië II blijkt tot op heden erg beperkt te zijn. Californië B.V. onderzoekt momenteel alternatieve scenario’s. 

Voorraad ruilgronden / anticiperende aankopen
Door PS is in 2014 (kenmerk G-14-010) een revolverend krediet beschikbaar gesteld van € 22,1 mln. voor het verrichten van anticiperende aankopen. Met deze middelen worden gronden aangekocht, met als insteek het aanjagen van toekomstige projecten en ontwikkelingen. Dit kunnen gronden zijn die mogelijk direct benodigd zijn voor toekomstige projecten dan wel indirect benodigd zijn als ruilgrond. Deze gronden worden in voorkomende gevallen voor marktconforme prijzen gekocht (zuiver vermogenswaarde, dus geen volledige schadeloosstelling cf. Onteigeningswet). In de hierna opgenomen “Toelichting boekwaarden en verwachte resultaten in exploitatie genomen bouwgrond” wordt de stand van zaken per 1 januari 2022 uiteengezet.  

De boekwaarde van de voorraad anticiperende aankopen bedraagt per 1 januari 2022 € 6,10 mln. De voorraad bestaande uit hoofdzakelijk agrarische gronden omvat in totaal 114,9 ha. Dit resulteert in een gemiddelde grondwaarde van € 5,31 per m². De verwachting is dat deze gemiddeld genomen minimaal tegen deze waarde verkocht kunnen worden. 

Voetnoot: de grondvoorraad anticiperende aankopen (per 1 januari 2022) wijkt af van de getallen zoals gecommuniceerd in de jaarrekening 2021 (109,7 ha) omwille van een uitgestelde levering van 5,2 ha. Deze is bij het opmaken van de jaarrekening 2021 ten onrechte in de ha telling verantwoord. In de financiële stand van zaken is deze transactie niet verwerkt en zijn gecommuniceerde bedragen jaarrekening 2021 valide.   

Toelichting onderhanden werk 
Ontwikkelopgave Natuur. Voor de toelichting van dit onderdeel, zie titel “Aankopen in relatie tot ontwikkelopgave natuur”.

Om risico’s af te dekken is binnen de begroting een Risicoreserve financieel instrumentarium SIS 3.0 waar het erfpachtinstrumentarium integraal onderdeel van uitmaakt. In het nog in ontwikkeling zijnde beleidskader Grond en Vastgoed wordt gekeken naar een separate risicoreserve voor grondactiviteiten. Eind 2022 zal deze aan de Staten worden aangeboden. 

De huidige risico-inschatting van de lopende projecten wordt nihil ingeschat. Het betreft de volgende lopende projecten en hierover kan het volgende opgemerkt worden: 

Laerbroeck
Bij het project Laerbroeck is door het treffen van een voorziening de restwaarde van de verworven gronden teruggebracht tot de agrarische waarde. Het risico voor de Provincie is verwaarloosbaar. 

Grondbedrijf Californië II
De in voorraad zijnde gronden ten behoeve van Californië II zullen door Californië B.V. tegen kostprijs (oorspronkelijke verwervingskosten met toeslag voor rente en apparaatskosten) worden afgenomen. Het aantal transacties is in de afgelopen periode beperkt. Er is een reële kans dat de Californië B.V. financieel niet in staat is de gronden van de Provincie af te nemen. Californië onderzoekt momenteel alternatieve scenario’s. De boekwaarde van de gronden komt echter overeen met de marktwaarde. Het risico voor de Provincie is derhalve nihil. 

Anticiperende aankopen 
De boekwaarde van de voorraad ruilgronden/ anticiperend verworven gronden bedraagt gemiddeld € 5,31 per vierkante meter, gelijk aan de agrarische waarde. Op basis van de huidige stand van zaken worden de risico’s van deze projecten op nihil ingeschat.