2. § Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Met de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing doet de Provincie Limburg verslag van de risico’s die zij mogelijk loopt bij de uitvoering van de beleidsdoelstellingen of die zij heeft opgelopen tijdens de beleidsbepaling in voorgaande jaren en die financieel niet zijn afgedekt. Deze paragraaf bevat minimaal een uiteenzetting van de wettelijk verplichte onderdelen:

• het beleid inzake de weerstandscapaciteit en de risico’s;
• een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
• een inventarisatie van de risico’s;
• overzicht kengetallen financiële positie.

De Provincie Limburg presenteert daarnaast de confrontatie tussen de risico’s en beschikbare weerstandscapaciteit en presenteert aan het begin van deze paragraaf de conclusie over het weerstandsvermogen. Uit onderstaande tabel blijkt dat wij beschikken over voldoende weerstandsvermogen om de (onvoorziene) financiële risico’s te dekken. Wij hebben een sterke vermogenspositie. Onze financiële positie is gezond.

In algemene zin kan worden opgemerkt dat het risicoprofiel, zoals toegelicht in deze paragraaf licht is gestegen door met name de stijging van de kapitaalrente.  Daarnaast is de weerstandscapaciteit ten opzichte van 2022 gedaald als gevolg van een toename van investeringen in activa van derden (zoals railinfra) en de nog resterende inzet van vrij eigen vermogen op basis van bestaand beleid. 

Ad a)     Het beleid inzake weerstandscapaciteit en risico’s
Als gevolg van externe en interne ontwikkelingen is risicomanagement belangrijk voor de Provincie Limburg. 
De belangrijkste uitgangspunten van het risicobeleid en risicomanagement zijn:

• Risicomanagement is onderdeel van de reguliere planning- en control cyclus en levert een bijdrage aan het realiseren van bestuurlijk gewenste doelstellingen, beleidseffecten en prestaties van de Provincie Limburg;
• Risicomanagement heeft de functie om risico’s op  kansen en bedreigingen expliciet te maken en is erop gericht om de verworven kennis en ervaring met betrekking tot risico’s te verankeren binnen de organisatie. 

Als definitie voor het begrip Risicomanagement wordt gehanteerd: “Het gestructureerd managen van de risico’s, dat een organisatie om financiële dan wel niet-financiële redenen de beleidsdoelen niet of niet volledig realiseert”. Hierbij is risicomanagement een methode voor het op systematische wijze identificeren, analyseren, evalueren, beheersen, monitoren en communiceren van de risico’s die samenhangen met een activiteit, functie of proces met als doel het verschaffen van een aanvaardbare  mate van zekerheid dat de doelstellingen van de organisatie zullen worden gerealiseerd.

Als definitie voor het begrip ‘Risico’ wordt gehanteerd: ‘onzekerheid dat een gebeurtenis zich voordoet, waarbij zowel positieve als negatieve effecten kunnen optreden, die van invloed zijn op het doelbereik’.
In de afgelopen jaren zijn reeds maatregelen getroffen  op het gebied van risicopreventie en –signalering om het risicobewustzijn binnen de organisatie te stimuleren:

• Het permanent verbeteren van de administratieve organisatie en interne controle in nauw overleg met de huisaccountant;
• Het opstellen en jaarlijks updaten van een fraude-risicoanalyse, in 2020/2021 aangevuld met Coronarisico’s;
• Het uitwerken van uniforme concernstandaarden (Zo werken wij!). Deze standaarden omvatten naast gedetailleerde uitvoeringsregels om een uniforme werkwijze van processen te borgen, tevens een Risk & Control Framework. Voor de processen Grond & vastgoed en infrastructurele projecten zijn de concernstandaarden inmiddels uitgewerkt. 
• Het beheren van een convenant ‘Horizontaal Toezicht’ met de Belastingdienst;
• Aanstellen van een integriteitsfunctionaris;
• Het hanteren van het beleidskader Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O). Met dit kader beschikt de Provincie over een integraal beleid op het gebied van Misbruik en Oneigenlijk gebruik van provinciale regelingen en voorzieningen en integriteit;
• Het periodiek updaten van het kader “Sturing in samenwerking 3.0”, een beschrijving van het strategisch investerings-en uitvoeringskader. Dit doorontwikkelde sturingskader 3.0  is door Provinciale Staten vastgesteld op 5 februari 2021; Periodiek  zal het kader “Sturing in Samenwerking 3.0” worden geëvalueerd en, waar nodig, aangepast.
• In 2019 is het compliance team Verbonden Partijen gestart met als doel een structurele inbedding, verbetering en professionalisering van de ‘checks and balances’ in de governance van de verbonden partijen te realiseren; De werkzaamheden van dit team worden vanaf medio 2022 geïncorporeerd in het Cluster Concern.
• Certificering van het grondverwervingsproces.

Met de vaststelling van de organisatievisie 2020 heeft de directie onder andere besloten om de control functie binnen de provincie verder te versterken.  Gezien onze deelname aan een aantal grote projecten met financiële risico’s en verschillende verbonden partijen is het noodzakelijk dat er centrale en samenhangende kaders en richtlijnen komen met betrekking tot rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid en risicomanagement. Het doel is te komen tot een eenduidige organisatie van sturing en risicobeheersing bij grote projecten en verbonden partijen, waarbij het lerend vermogen niet alleen per casus is georganiseerd maar tevens op concernniveau. Om dit doel te bereiken wordt de controlfunctie in onze organisatie anders ingericht. Er is gekozen om 3 systeemniveaus in te bouwen, ook wel het model van Three Lines of Defense (3LoD) genoemd: 

• 1e lijn: 
  Het lijn-/projectmanagement is primair zelf verantwoordelijk voor de beheersing, het resultaat en de informatievoorziening;
• 2e lijn: 
  Het lijn- en projectmanagement wordt ondersteund door de Services-clusters (zoals AJZ/FIN) die tevens zorgen voor tegenmacht en een kritische blik. Concreet voor control betekent dit bijvoorbeeld dat vanuit het cluster Financiën een projectcontroller aanspreekpunt is voor het projectteam. Deze controller draagt zorg voor alle control-zaken rondom het project. Dat is breder dan alleen financial en business control, het betreft  ook beleidscontrol, juridische control, P&O control en ICT-control;
• 3e lijn:
  Het team Concerncontrol en –advies binnen het cluster Concern zorgt voor een extra onafhankelijke blik op het totale systeem van control. Door middel van audits of steekproeven worden de control werkzaamheden binnen de eerste en tweede lijn getoetst op diverse aspecten (financieel, juridisch, planning, doelmatigheid, risico’s etc.).

Vanaf januari 2021 is het nieuwe Cluster Concern operationeel. Dit cluster zal in 2022/2023 verder vormgegeven worden door werving van nieuwe medewerkers. Medio 2022 is een concern riskmanager geworven die onder andere een concern risk framework gaat opzetten. 

De weerstandscapaciteit betreft het vermogen om financiële tegenvallers op te vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de bestaande taken. Dit ‘vermogen’ is het geheel van middelen en mogelijkheden binnen de financiële positie van de Provincie, die zij als ‘vrij aanwendbaar’ wil aanmerken. Het betreft dus vrij aanwendbare middelen waar geen enkele verplichting tegenover mag staan en mogelijk nog te genereren (onbenutte) inkomsten. 
In overeenstemming met het BBV maken wij bij de opbouw en samenstelling van de weerstandscapaciteit onderscheid tussen incidentele en structurele componenten. 
Onder incidentele risico’s wordt verstaan risico’s welke een éénmalige last tot gevolg kunnen hebben. 
Onder structurele risico’s wordt verstaan risico’s welke leiden tot structurele lasten (meerdere boekjaren). Onder incidentele weerstandscapaciteit wordt verstaan de middelen en mogelijkheden die éénmalig kunnen worden ingezet. Onder structurele weerstandscapaciteit wordt verstaan de middelen en mogelijkheden welke structureel (meerdere boekjaren) kunnen worden ingezet.

Structurele weerstandscapaciteit
De structurele weerstandscapaciteit is vooral van belang voor het opvangen van optredende risico’s die over de tijd uitgestrekt effect hebben en om de incidentele weerstandscapaciteit aan te vullen na het optreden van risico’s. De structurele middelen om risico’s op te vangen bestaat uit de onbenutte belastingcapaciteit van bijna € 65 mln.  In 2022 bedroeg deze € 56 mln. De stijging van de onbenutte belastingcapaciteit is het gevolg van de terughoudendheid in verhoging van de provinciale opcenten.

Incidentele weerstandscapaciteit
De omvang van de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit bedraagt, op basis van de balans per 1-1-2023 ruim € 916 mln. feitelijk bestaande capaciteit uit de Immunisatiereserve. De algemene reserve wordt alleen als egaliserende reserve gebruikt voor overboekingen en biedt daarom geen ruimte. 

Het risicoprofiel van de Provincie is breder dan de risico’s die wij in deze paragraaf presenteren. Risico’s komen immers in alle soorten en maten voor. Vanuit begrotingsoogpunt zijn echter vooral de financiële risico’s van belang. De risico’s die we onderkennen hebben betrekking op: Verbonden partijen, leningen/garanties, debiteuren, het grondbeleid, groot onderhoud. En daarnaast op risico’s die voortvloeien uit de uitoefening van de provinciale taken. De voorschriften uit het BBV geven aan dat, indien nodig, een voorziening moet worden getroffen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves ingesteld. Een en ander is samengebracht in onderstaande tabel:

Zoals in de inleiding van de programmabegroting is vermeld,  zal indien de inflatie hoger wordt het uitgangspunt gelden dat de huidige budgetten taakstellend zijn. Bij hogere (te activeren) investeringskosten die onvermijdbaar zijn, zullen de financiële consequenties over de afschrijvingstermijn worden verdeeld. Op deze risico's is deels geanticipeerd middels de stelpost risico kapitaallasten. Bij directe incidentele kosten zal gezocht worden naar ruimte binnen de bestaande budgetten of aanwezige bestemmingsreserves alvorens aanspraak te maken op het provinciale weerstandsvermogen.

De grootste risico's met impact op het weerstandsvermogen worden hieronder beschreven. Hierbij merken wij op dat de risico's in deelnemingen en leningen hier niet meegenomen zijn, omdat deze reeds gedekt zijn middels de risicoreserve SIS 3.0.

Provinciefonds

Financiële impact

De ontwikkeling van de algemene uitkering wordt bepaald door het accres, door overige ingrepen van het Rijk, door taakmutaties, door herverdelingen en vanaf 2015 de onder- of overschrijding van het BCF-plafond. In het bijzonder de categorie overige ingrepen van het Rijk is momenteel ingrijpend, zoals toegelicht in de contourennota van het Rijk. Voor de Provincie leidt dit tot onzekerheid langs 5 lijnen:

1) Vanaf 2026 wordt het accres bevroren. De systematiek om het accres te bepalen is ontwikkeld om het provinciefonds even snel te laten groeien of dalen als de rijksbegroting. De budgettaire impact van dit soort bezuinigingen kan heel sterk variëren. In de regel moet jaarlijks rekening worden gehouden met een mogelijk financieel nadeel hierdoor van € 1 à 2 mln. Deze onzekerheid was onwenselijk voor decentrale overheden. Echter, de nu voorgestelde wijziging en in het bijzonder het niveau waarop het accres wordt bevroren leidt tot substantieel lagere begrotingsruimte. 2) Dit effect zou deels opgevangen moeten worden middels een nieuw belastinggebied. Echter, er is nog geen concreet zicht op dit alternatief voor de MRB na invoering van 'betalen naar gebruik'. Dit vormt een additionele onzekerheid. 3) Dit verlies van begrotingsruimte is bijzonder zorgwekkend, gelet ook op de grote opgaven die op Provincies afkomen o.a. op het gebied van Stikstof. Het rijk kiest er nu voor dit te adresseren middels fondsen. Dit zijn echter incidentele middelen en brengen veel administratieve lasten met zich mee.  4) Tot slot worden er wijzigingen doorgevoerd in de verdeelsystematiek, met als risico dat Limburg een kleiner aandeel in de totale uitkering krijgt én 5) er wordt gekeken naar een herziening van de uitkeringsvorm, waarbij met name nu de toename van het aantal SPUKS leidt tot beperking van de beleidsvrijheid. U bent hierover nader geïnformeerd middels de mededeling portefeuillehouder iz. contourennota.

In totaliteit moeten we met een maximale financiële impact van € 10 mln. per jaar rekening houden. 
Voor 2023 bedraagt de voorlopige stand van de algemene uitkering € 194.3 mln. 

Termijn duidelijkheid

De uitkering 2023 wordt definitief vastgesteld in de meicirculaire 2024. 

Omschrijving risico's

Fluctuaties in het provinciefonds kunnen de begrotingsruimte onverwacht en op korte termijn zowel positief als negatief beïnvloeden.

Acties/beheersing

Via het IPO is er een constant overleg over de voorstellen van het Rijk. 

 

Maaslijn en Arriva (de concessie)

Financiële impact

De Oekraïne crisis heeft een substantiële impact op het project Maaslijn, met als potentiële consequentie meerkosten of vertraging. Dit raakt tegelijkertijd de afspraken over elektrificatie met Arriva en de mogelijk op de Provincie te verhalen gevolgschade.  Daarnaast leidt de  omvorming van ProRail naar een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) tot een BTW risico. Het BTW risico voor het project Opwaardering Maaslijn wordt op maximaal € 43,8 miljoen ingeschat, vertragingskosten en gevolgschade zijn van teveel factoren afhankelijk om daar in deze fase een reële schatting van te doen.

Omschrijving van het risico

Als gevolg van de Oekraïne crisis heeft Pro-Rail als aanbestedende dienst de aanbesteding stop gezet. 

De nu ontstane situatie betekent dat: 1) er een nieuw aanbestedingsdossier moet worden gemaakt, en het contracteringsproces (aanbesteding) met een gewijzigde marktbenadering opnieuw moet worden doorlopen, inclusief gevolgen voor tijd en geld; 2) de exploitatie van de Maaslijn met dieseltreinen moet worden verlengd, inclusief de bijbehorende financiële gevolgen; 3) de lopende bestelling van nieuw elektrisch treinmaterieel dient te worden herbezien in relatie tot de nieuwe planning van de Maaslijn, inclusief de bijbehorende financiële gevolgen omdat de geplande datum van inzet van de nieuwe treinen verschuift.

Uiterlijk in oktober 2022 legt ProRail een nieuwe marktbenadering aan de opdrachtgevers ter besluitvorming voor. Daarbij zullen we ook naar mogelijke andere scenario’s kijken.

Termijn duidelijkheid

Naar verwachting eind 2022.

Acties/beheersing

De portefeuillehouder blijft in gesprek met het Rijk om de nadelige consequenties van deze vertraging en fiscale risico's te voorkomen. 

 

Europese programma's en SPUK's

Financiële impact

Voor de periode 2014-2020 is wederom uitgegaan van een risico/weerstandsvermogen van € 4 mln.  De programma’s uit de periode 2007-2013 zijn inmiddels door Brussel definitief afgerekend.  Over die periode zijn geen financiële claims ingediend.

Omschrijving risico

Het risico houdt verband met mogelijke correcties bij de eindafrekening van de EU bijdrage in Europese Programma’s door Brussel en de Rijkscofinancieringsbijdrage door de lidstaat.
De Provincie Limburg maakt zoveel mogelijk gebruik van subsidies vanuit de Europese structuurfondsen (o.a. OPZuid en de Interreg-A programma’s). De EU-regelgeving stelt dat de ‘Lead partner’ van een project verantwoordelijk c.q. aansprakelijk is voor de financiële risico’s van het gehele project, dus bijvoorbeeld in geval van een korting op de EFRO bijdrage. Een lagere vaststelling wordt in principe doorbelast aan de projectuitvoerder. Daar waar de Provincie Limburg ‘Lead partner’ is, geldt dus ook een terugbetalingsrisico wanneer EU-middelen niet conform de geldende wet- en regelgeving worden besteed. Datzelfde geldt voor de Rijkscofinancieringsbijdrage. Een vergelijkbaar risico loopt de Provincie met de Specifieke uitkering van het rijk, waarbij ook aan bestedingsvoorwaarden voldaan moet worden en sprake kan zijn van een terugvordering. 
Mede gelet op mogelijke EU-controles in de periode t/m 2023 blijft het wenselijk om het maximale risicobedrag op € 4 mln. te houden. 

Termijn duidelijkheid

De uiteindelijke financiële risico’s van de programma ‘s 2014-2020 zullen pas na afloop van deze programma’s, bij de eindafrekening in  2025-2026 bekend zijn. 

Acties/beheersing

De (externe) uitvoeringsorganisaties van de EU programma’s  beoordelen de juridische aspecten van de EFRO-projectsubsidies. Voor wat betreft het aandeel provinciale cofinanciering zijn wij zelf verantwoordelijk voor de juridische toetsing. In de regel wordt een provinciale cofinanciering aan een Limburgse partner in een EU project afgegeven als een inspanningsverplichting. Het financiële risico is zodoende beperkt.

 

Loon- en prijs stijgingen (inc. Oekraïne)

Financiële impact

In de begroting 2023 zijn de ‘bekende’ loon- en prijsstijgingen meegenomen in alle relevante lastenramingen. Dit is inclusief de verwachte nieuwe CAO provincies. Vanaf 2024 is, in lijn met de meicirculaire 2022 provinciefonds, rekening gehouden met verdere loon- en prijsstijgingen. Dekking voor deze raming vinden we standaard in het accres bij de algemene uitkering en (indien van toepassing) in de indexering van de  opcenten motorrijtuigenbelasting. Daarnaast heeft de Oekraïne crisis substantiële impact op de bereikbaarheidsportefeuille. 

Omschrijving risico

Zowel de belasting van de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ als de dekking kan in het algemeen tussen de eerste raming in de primaire begroting en de realisatiecijfers in de jaarrekening aanzienlijk wijzigen. Voor 2023 staat de belasting nog niet definitief vast, omdat de cao voor 2023 op moment van schrijven nog niet is bekrachtigt. Bovendien kunnen van jaar op jaar de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ en de aangewezen dekkingsmiddelen fors veranderen. Zo kenden de jaren 2020 en 2021 geen indexering van het aantal opcenten en zal de dekking van de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ alleen uit het jaarlijkse accres bestaan. Voor 2022 en 2023 vindt er wel indexering van de opcenten MRB plaats. In 2023 is deze echter lager dan de inflatie. Hoewel er middels de risicoreservering kapitaallasten (voorheen de risicoreserve bereikbaarheidsmiddelen) rekening gehouden is met de impact van de aanhoudende onzekere marktomstandigheden op de mobiliteitsprojecten, blijft er sprake van een restrisico omdat met name de duur zeer onvoorspelbaar is.
Door de fluctuaties in de belasting van de post en in de dekkingsmiddelen bestaat er altijd het risico dat de aangewezen dekkingsmiddelen ontoereikend zijn. We schatten het maximale risico normaal op € 2 miljoen.  De Europese Centrale Bank verwacht dat de inflatie dit jaar op 9,4% uitkomt. De inflatie in 2023 zal naar verwachting dalen tot 3,3%.

Termijn duidelijkheid

Het accres 2022 wordt definitief bekendgemaakt in de meicirculaire 2023. De nieuwe CAO 2022 voor 2022 worden naar verwachting in september vastgesteld.  De ontwikkelingen op de aannemersmarkt zullen langdurig onzeker zijn.

Ontwikkeling/status

Duidelijkheid over het accres volgt bij de meicirculaire 2023.

Acties/beheersing

De enige variabele, waar de Provincie sturing aan kan geven, is de indexering van de opcenten motorrijtuigenbelasting. De Provincie heeft besloten vanaf 2022 een reguliere prijsindexering toe te passen. Het voorstel voor 2023 gaat uit van een index van 1,9%, gelijk aan 2022.

Met ingang van de begroting 2016 is in het BBV voorgeschreven dat in deze paragraaf een set van zes verplichte kengetallen wordt opgenomen. Naast de set van kengetallen wordt een beoordeling van de onderlinge verhouding van de kengetallen in relatie tot de financiële positie opgenomen. De kengetallen en de beoordeling geven gezamenlijk inzicht over de financiële positie van de Provincie. Met ingang van de begroting 2017 dienen eveneens de geprognotiseerde balansen te worden opgenomen in de begroting en de meerjarenraming. Hierdoor krijgen Provinciale Staten meer inzicht in de ontwikkeling van onder andere de investeringen, het aanwenden van reserves en voorzieningen en de financieringsbehoefte. Op basis van de (geprognotiseerde) balansen kunnen de voorgeschreven kengetallen worden berekend voor 2021-2026. Wij merken op dat er (landelijk) geen normen voor kengetallen zijn benoemd.

De voorgeschreven kengetallen zullen achtereenvolgens worden beschreven en toegelicht.

De kengetallen netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte geldleningen, de solvabiliteitsratio en het kengetal grondexploitatie hebben betrekking op de balans. 
Uit onderstaande toelichting blijkt dat de overschotten aan middelen afnemen. De solvabiliteitsratio geeft aan dat er een goede mate van weerbaarheid bestaat en het financieel risico met betrekking tot de grondexploitatie is minimaal te noemen.

De kengetallen structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit hebben betrekking op de exploitatie. Uit de berekening van de kengetallen blijkt dat de structurele baten voldoende zijn en dat er nog ruimte is om de structurele baten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit bedraagt € 65 mln.

Op basis van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de financiële positie van de Provincie Limburg als voldoende kan worden bestempeld.

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de Provincie ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van rentelasten en aflossingen op de exploitatie. Het wordt berekend als het verschil tussen de eigen middelen en de schulden gerelateerd aan de baten exclusief de mutaties in de reserves.

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er ook sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Op die manier wordt duidelijk aangegeven wat het aandeel is van de verstrekte leningen en de betekenis daarvan voor de schuldenlast. 

Een negatieve schuldquote betekent dat er sprake is van een overschot aan middelen.  Het overschot neemt van 2019 tot en met 2023 af door de investeringen in projecten. Vanaf 2024 is er sprake van een tekort.  Indien nodig zal aanvullende financiering nodig zijn.

Door de netto schuldquote weer te geven inclusief de doorgeleende gelden verkrijgen we inzicht in hoeverre er sprake is van doorlenen. Zo blijkt wat het aandeel is van de verstrekte leningen en wat dit betekent voor de schuldenlast. Logisch gevolg is dat de overschotten stijgen. Als beide schuldquotes worden vergeleken kan worden geconcludeerd dat er een substantieel bedrag wordt doorgeleend.

Deze ratio geeft inzicht in de mate waarin de Provincie in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Het geeft het eigen vermogen weer als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten.

De solvabiliteitsratio is een maat voor de weerbaarheid van de Provincie. De mate van weerbaarheid in combinatie met de andere kengetallen geeft een indicatie over de financiële positie van de Provincie. Als we het vreemd vermogen beschouwen zien we dat dit met name bestaat uit overlopende passiva. Dit betreffen voor een substantieel deel beschikte subsidies. Gezien de hoogte van het vreemd vermogen kunnen we concluderen dat de berekende ratio ruim voldoende is om aan de financiële verplichtingen te voldoen. Er is sprake van een zeer gezonde vermogenspositie.

Uit het verleden is gebleken dat de grondexploitaties een forse impact kunnen hebben op de financiële positie van Provincies. De boekwaarde van de grondposities zijn van belang. Deze moeten worden terugverdiend bij verkoop. De omvang van de boekwaarde van de gronden wordt gerelateerd aan de baten exclusief de mutaties in de reserves.

De omvang van de grondexploitatie is bij de Provincie gering. Er is dan ook geen sprake van een materieel risico.

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting is het onderscheid tussen structurele en incidentele baten/lasten van belang. We spreken van incidentele baten/lasten als het gaat om eenmalige zaken die zich gedurende maximaal 3 jaar voordoen. Het onderscheid tussen structureel en incidenteel is vastgelegd in een notitie van commissie BBV. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves gedeeld door de totale baten exclusief mutatie reserves.

Een positief kengetal betekent dat we een positief saldo hebben tussen de structurele baten/lasten en de onttrekking/toevoegingen aan de reserves. Het betekent dat er flexibiliteit zit in de begroting.
Als gevolg van nadelige effecten van structurele baten uit o.a. Provinciefonds, beleggingen en leges enerzijds en o.a. hogere structurele lasten bij de RUD-zuid daalt de structurele exploitatieruimte.

Een Provincie heeft de mogelijkheid het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen aantal opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. De belastingcapaciteit van Provincies wordt berekend door het aantal opcenten in jaar t (het begrotingsjaar) te relateren aan het gemiddelde van het aantal opcenten van alle Provincies in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de Provincie Limburg onder het landelijk gemiddelde zit qua heffen van provinciale opcenten. In de aanloop naar 2023 blijkt wel dat het verschil met het landelijke gemiddelde geringer wordt. Vanaf 2023 wordt geïndexeerd, conform de algemeen gehanteerde loon- en prijsindex ad 1,9% prijspeil 2022 (en dus lager dan de loon- en prijsindex). Voor 2023 bedraagt de onbenutte belastingcapaciteit € 65 mln.