2. § Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Met de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing doet de Provincie Limburg verslag van de risico’s die zij mogelijk loopt bij de uitvoering van de beleidsdoelstellingen of die zij heeft opgelopen tijdens de beleidsbepaling in voorgaande jaren en die financieel niet zijn afgedekt. Deze paragraaf bevat minimaal een uiteenzetting van de wettelijk verplichte onderdelen:

• het beleid inzake de weerstandscapaciteit en de risico’s;
• een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
• een inventarisatie van de risico’s;
• overzicht kengetallen financiële positie.

De Provincie Limburg presenteert daarnaast de confrontatie tussen de risico’s en beschikbare weerstandscapaciteit en biedt aan het begin van deze paragraaf de conclusie over het weerstandsvermogen.
Uit onderstaande tabel blijkt dat de beschikbare weerstandscapaciteit voldoende is om de (gewogen) risico’s af te dekken. Op het (incidentele) weerstandsvermogen is een zodanig groot surplus aanwezig dat dit ruim voldoende is om meerjarig als buffer te dienen voor het benodigde weerstandsvermogen, dankzij de sterke positie van het provinciale Eigen Vermogen. 

In algemene zin kan worden opgemerkt dat het risicoprofiel, zoals toegelicht in deze paragraaf is gestegen door met name de herijking van het provinciefonds. 

In het licht van voortdurende economische veranderingen, maatschappelijke verschuivingen en onvoorziene uitdagingen, speelt het weerstandsvermogen een cruciale rol.
De belangrijkste uitgangspunten van het risicobeleid en risicomanagement zijn:

• Risicomanagement is onderdeel van de reguliere planning- en control cyclus en levert een bijdrage aan het realiseren van bestuurlijk gewenste doelstellingen, beleidseffecten en prestaties van de Provincie Limburg;
• Risicomanagement heeft de functie om risico’s op kansen en bedreigingen expliciet te maken en is erop gericht om de verworven kennis en ervaring met betrekking tot risico’s te verankeren binnen de organisatie. 

Als definitie voor het begrip Risicomanagement wordt gehanteerd: “Het gestructureerd managen van de risico’s, opdat een organisatie om financiële dan wel niet-financiële redenen de beleidsdoelen niet of niet volledig realiseert”. Hierbij is risicomanagement een methode voor het op systematische wijze identificeren, analyseren, evalueren, beheersen, monitoren en communiceren van de risico’s die samenhangen met een activiteit, functie of proces met als doel het verschaffen van een redelijke mate van zekerheid dat de doelstellingen van de organisatie zullen worden gerealiseerd.

Als definitie voor het begrip ‘Risico’ wordt gehanteerd: ‘onzekerheid dat een gebeurtenis zich voordoet, waarbij zowel positieve als negatieve effecten kunnen optreden, die van invloed zijn op het doelbereik’.
In de afgelopen jaren zijn reeds maatregelen getroffen op het gebied van risicopreventie en –signalering om het risicobewustzijn binnen de organisatie te stimuleren:

• Het permanent verbeteren van de administratieve organisatie en interne controle in nauw overleg met de huisaccountant;
• Het uitwerken van uniforme concernstandaarden (Zo werken wij!). Deze standaarden omvatten naast gedetailleerde uitvoeringsregels om een uniforme werkwijze van processen te borgen, tevens een Risk & Control Framework;
• Het hanteren van het beleidskader Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O). Met dit kader beschikt de Provincie over een integraal beleid op het gebied van Misbruik en Oneigenlijk gebruik van provinciale regelingen en voorzieningen en integriteit;
• Het periodiek updaten van het kader “Sturing in samenwerking 3.0”, een beschrijving van het strategisch investerings-en uitvoeringskader. Dit doorontwikkelde sturingskader 3.0  is door Provinciale Staten vastgesteld op 5 februari 2021. Dit kader is in het najaar 2023 geëvalueerd. Deze evaluatie diende als input voor het te ontwikkelen en op te stellen SiS 4.0.

Het team Concerncontrol en –advies binnen het cluster Concern zorgt voor een extra onafhankelijke blik op het totale systeem van control. Door middel van audits of steekproeven worden de control werkzaamheden binnen de eerste en tweede lijn getoetst op diverse aspecten (financieel, juridisch, planning, doelmatigheid, risico’s etc.). Werkzaamheden zijn onder andere;
•    Het opstellen en jaarlijks updaten van een fraude-risicoanalyse;
•    Het uitwerken van uniforme concernstandaarden (Zo werken wij!); 
•    Het ontwikkelen en vaststellen van een integraal kader voor risicomanagement binnen de provincie, dat duidelijkheid geeft over de ambities en inhoud ten aanzien van risicomanagement op cluster niveau, bij de deelnemingen en programma’s en projecten;
•    Het aanscherpen van control bij deelnemingen conform GS nota 9 juli 2024.

De weerstandscapaciteit betreft het vermogen om financiële tegenvallers op te vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de bestaande taken. Dit ‘vermogen’ is het geheel van middelen en mogelijkheden binnen de financiële positie van de Provincie, die zij als ‘vrij aanwendbaar’ wil aanmerken. Het betreft dus vrij aanwendbare middelen waar geen enkele verplichting tegenover mag staan en mogelijk nog te genereren (onbenutte) inkomsten. 
In overeenstemming met het BBV maken wij bij de opbouw en samenstelling van de weerstandscapaciteit onderscheid tussen incidentele en structurele componenten. 
Onder incidentele risico’s wordt verstaan risico’s welke een éénmalige last tot gevolg kunnen hebben. 
Onder structurele risico’s wordt verstaan risico’s welke leiden tot structurele lasten (meerdere boekjaren). Onder incidentele weerstandscapaciteit wordt verstaan de middelen en mogelijkheden die éénmalig kunnen worden ingezet. Onder structurele weerstandscapaciteit wordt verstaan de middelen en mogelijkheden welke structureel (meerdere boekjaren) kunnen worden ingezet.

Structurele weerstandscapaciteit
De structurele weerstandscapaciteit is vooral van belang voor het opvangen van optredende risico’s die over de tijd uitgestrekt effect hebben en om de incidentele weerstandscapaciteit aan te vullen na het optreden van risico’s. De structurele middelen om risico’s op te vangen bestaat uit de onbenutte belastingcapaciteit van bijna € 79 mln. in 2024. In 2025 bedraagt dit peil € 90 mln.  De stijging van de onbenutte belastingcapaciteit is het gevolg van de terughoudendheid in verhoging van de provinciale opcenten.

Incidentele weerstandscapaciteit
De omvang van de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit bedraagt, op basis van de balans per 1-1-2025, ruim € 857 mln. feitelijk bestaande capaciteit uit de Algemene reserve.  Een deel van deze reserve wordt ook gebruikt om middelen over de jaren te faseren.

Het risicoprofiel van de Provincie is breder dan de risico’s die wij in deze paragraaf presenteren. Risico’s komen immers in alle soorten en maten voor. Vanuit begrotingsoogpunt zijn echter vooral de financiële risico’s van belang. De risico’s die we onderkennen hebben betrekking op: Verbonden partijen, leningen/garanties, debiteuren, het grondbeleid, groot onderhoud. En daarnaast op risico’s die voortvloeien uit de uitoefening van de provinciale taken. De voorschriften uit het BBV geven aan dat, indien nodig, een voorziening moet worden getroffen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves ingesteld. Een en ander is samengebracht in onderstaande tabel:

De grootste risico's met impact op het weerstandsvermogen worden hieronder beschreven. Hierbij merken wij op dat de risico's in deelnemingen en leningen hier niet meegenomen zijn, omdat deze reeds gedekt zijn middels de risicoreserve SIS 3.0.

Maaslijn
Financiële impact
Met een kredietbesluit in september 2023 en het vaststellen van de begroting 2024 is er een extra krediet gevoteerd voor de investeringen in het infraproject Maaslijn. De kapitaallasten zullen als gevolg van dit besluit vanaf 2026 met € 1,34 mln. per jaar toenemen. In dit krediet zitten naar verwachting ruim voldoende reserveringen om toekomstige tegenvallers op het infra-gedeelte op te vangen. Prorail heeft de uitvoering van het werk gecontracteerd. De aanneemsom viel binnen de begroting. Daarmee zijn de financiële risico's aan de investeringszijde gemitigeerd.
Daarnaast zijn er gedurende 3 jaren incidentele meerkosten ten aanzien van de OV-concessie van naar schatting € 20 tot € 27 mln. per jaar. Hiervoor wordt het benodigd incidenteel weerstandsvermogen geschat op € 28,8 mln.

Omschrijving van het risico
De scopewijziging waarbij de einddatum van het project wijzigt van 2024 naar 2027 heeft financiële consequenties voor het infragedeelte, maar heeft ook gevolgen voor de openbaar vervoerconcessie als gevolg van het niet tijdig kunnen inzetten van elektrisch materieel. De meerkosten als gevolg van langere exploitatie met dieseltreinen moet voor 50% door het Rijk en voor 50% door Limburg worden gedragen. Daartoe zal in Q4 2024 een voorstel aan PS worden voorgelegd.  

Termijn duidelijkheid
Eind 2024.

Ontwikkeling / status
Provinciale Staten hebben op 19 december 2022 en 29 september 2023 moties 2951, respectievelijk 2987 aangenomen waarin het college van Gedeputeerde Staten onder meer wordt verzocht om bij de regering de eis neer te leggen dat de Maaslijn net als alle andere spoorprojecten in Nederland een Rijksproject wordt en dat vanaf 1 januari 2021 alle meerkosten van het project Maaslijn voor 100 procent ten laste van het Rijk moeten komen. Op 27 maart 2024 zijn Provinciale Staten geïnformeerd dat het college van Gedeputeerde Staten op dit moment geen mogelijkheid ziet om tot invulling van de oproep uit de moties 2951 en 2987 te komen voor de aanlegkosten Maaslijn. De meerkosten voor langere dieselexploitatie van de Maaslijn worden voor 50% door het Rijk gedragen.

Acties / beheersing
Het langer in stand houden van de (dure) exploitatie van de Maaslijn met dieseltreinen is geen risico meer, maar wordt vanaf 1 januari 2025 een feit. Daarom zal voor die tijd een voorstel voor financiële dekking van deze exploitatielasten aan PS worden voorgelegd. 

Provinciefonds
Financiële impact
De ontwikkeling van de algemene uitkering wordt bepaald door:
•    de ontwikkeling van het bruto binnenlands product;
•    overige ingrepen van het Rijk;
•    taakmutaties;
•    de onder- of overschrijding van het BCF-plafond;
•    herijking of herverdeling van het provinciefonds.

Als gevolg van de wijzing van financieringssystematiek vanaf 2024 wordt de groei of krimp van het provinciefonds niet langer bepaald door het systeem van samen de trap op en samen de trap af, maar door de meerjarige ontwikkeling van het bruto binnenlands product. Dit moet leiden tot meer stabiliteit en dus minder fluctuaties. Hierdoor daalt een deel van de structurele risico’s rondom het provinciefonds. 
Nieuwe taken of taken die bij de provincies verdwijnen leiden ook tot meer of minder middelen. Uitgangspunt is dat de middelen toereikend zijn om de taak uit te voeren. Een taakmutatie leidt dan wel tot een wijziging van de algemene uitkering of een decentralisatie-uitkering, maar niet tot een wijziging van de financiële ruimte. De financiële impact is nihil.

Relevante ontwikkelingen
Overige ingrepen van het Rijk zijn afhankelijk van de uitwerking van het nieuwe regeerakkoord. Op het moment van publiceren van de programmabegroting is nog niet bekend of er maatregelen komen die effect hebben op de ontwikkeling van het provinciefonds.
Daarnaast speelt het risico betreffende het plafond BTW- Compensatiefonds (BCF). Overschrijden de BTW- claims van provincies en gemeenten het plafond, dan wordt de overschrijding gekort op het provincie- en gemeentefonds. Omgekeerd leidt een onderschrijding van het plafond tot een toevoeging aan het provincie- en gemeentefonds. Voorlopig gaan we ervan uit dat de financiële impact € 1 mln. (incidenteel) kan zijn.
Al in mei 2021 is het proces gestart voor het herijkingsonderzoek provinciefonds. Dat proces loopt op dit moment nog steeds. Doel is te komen tot een geactualiseerd model voor de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds dat voldoet aan de eisen van de Financiële verhoudingswet. Draagvlak is van groot belang. 

Voor 2024 bedraagt de voorlopige stand van de algemene uitkering € 248,84 mln. 

Termijn duidelijkheid
De uitkering 2024 wordt definitief vastgesteld in de meicirculaire 2025. 

Omschrijving risico's
Op dit moment blijkt op basis van voorlopige uitkomsten dat het nieuwe verdeelmodel sterk nadelig kan zijn voor Limburg. Dit staat op gespannen voet met de uitkomsten van onderzoeken “Elke regio telt”. 
Over de uitkomsten van het proces zal, zodra meer bekend is via de reguliere informerende stukken over de circulaires, worden gerapporteerd. 

Acties / beheersing
Via het IPO is er een constant overleg over de voorstellen van het Rijk. 

Europese programma's

Financiële impact
Voor de periode 2014-2020 is wederom uitgegaan van een maximaal risico van € 4 mln. met een impact (incidenteel) op het weerstandsvermogen van € 2 mln. Over deze periode zijn geen financiële claims ingediend.

Omschrijving risico
Het risico houdt verband met mogelijke correcties bij de eindafrekening van de EU bijdrage in Europese Programma’s door Brussel en de Rijkscofinancieringsbijdrage door de lidstaat.
De Provincie Limburg maakt zoveel mogelijk gebruik van subsidies vanuit de Europese structuurfondsen (o.a. OPZuid en de Interreg-A programma’s). De EU-regelgeving stelt dat de ‘Lead partner’ van een project verantwoordelijk c.q. aansprakelijk is voor de financiële risico’s van het gehele project, dus bijvoorbeeld in geval van een korting op de EFRO bijdrage. Een lagere vaststelling wordt in principe doorbelast aan de projectuitvoerder. Daar waar de Provincie Limburg ‘Lead partner’ is, geldt dus ook een terugbetalingsrisico wanneer EU-middelen niet conform de geldende wet- en regelgeving worden besteed. Datzelfde geldt voor de Rijkscofinancieringsbijdrage. Een vergelijkbaar risico loopt de Provincie met de Specifieke Uitkering (SPUK) van het Rijk, waarbij ook aan bestedingsvoorwaarden voldaan moet worden en sprake kan zijn van een terugvordering. 
Mede gelet op mogelijke EU-controles in de periode t/m 2023 blijft het wenselijk om de maximale financiële impact op € 4 mln. te houden. 

Termijn duidelijkheid
De afrekening van het programma 2014-2020 loopt tot 2026, dus de reservering blijft gehandhaafd. 

Acties / beheersing
De (externe) uitvoeringsorganisaties van de EU programma’s  beoordelen de juridische aspecten van de EFRO-projectsubsidies. Voor wat betreft het aandeel provinciale cofinanciering zijn wij zelf verantwoordelijk voor de juridische toetsing. In de regel wordt een provinciale cofinanciering aan een Limburgse partner in een EU project afgegeven als een inspanningsverplichting. Het financiële risico is zodoende beperkt.

Indexering loon- en prijsstijgingen
Financiële impact
In de begroting 2025 zijn de ‘bekende’ loon- en prijsstijgingen meegenomen in alle relevante lastenramingen. Voor de verwachte nieuwe CAO provincies is ruimte gereserveerd. Vanaf 2025 is, in lijn met de meicirculaire 2024 provinciefonds, rekening gehouden met verdere loon- en prijsstijgingen.
Dekking voor deze raming vinden we standaard in het accres bij de algemene uitkering en (indien van toepassing) in de indexering van de  opcenten motorrijtuigenbelasting.

Omschrijving risico
Zowel de belasting van de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ als de dekking kan in het algemeen tussen de eerste raming in de primaire begroting en de realisatiecijfers in de jaarrekening aanzienlijk wijzigen. Bovendien kunnen van jaar op jaar de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ en de aangewezen dekkingsmiddelen fors veranderen. 
Als gevolg van het coalitieakkoord “Elke Limburger telt 2023-2027” gaan de opcenten deels meebewegen met de indexatie van de programmabegroting. 
Door de fluctuaties in de belasting van de post en in de dekkingsmiddelen bestaat er altijd het risico dat de aangewezen dekkingsmiddelen ontoereikend zijn. We schatten het maximale risico normaal op € 2 miljoen. 
De Europese Centrale Bank zet in op beperking van de inflatie naar 2%. 

Termijn duidelijkheid
Het accres 2024 wordt definitief bekendgemaakt in de meicirculaire 2025. Over de nieuwe CAO provincies 2025 (de huidige CAO loopt tot 1 juli 2025) is nog geen vaststellingsdatum bekend.  

Acties / beheersing
De enige variabele, waar de Provincie sturing aan kan geven, is de indexering van de opcenten motorrijtuigenbelasting. Deze bedraagt voor 2025 3,3%. 

Met ingang van de begroting 2016 is in het BBV voorgeschreven dat in deze paragraaf een set van zes verplichte kengetallen wordt opgenomen. Naast de set van kengetallen wordt een beoordeling van de onderlinge verhouding van de kengetallen in relatie tot de financiële positie opgenomen. De kengetallen en de beoordeling geven gezamenlijk inzicht over de financiële positie van de Provincie. Met ingang van de begroting 2017 dienen eveneens de geprognotiseerde balansen te worden opgenomen in de begroting en de meerjarenraming. Hierdoor krijgen Provinciale Staten meer inzicht in de ontwikkeling van onder andere de investeringen, het aanwenden van reserves en voorzieningen en de financieringsbehoefte. Op basis van de (geprognotiseerde) balansen kunnen de voorgeschreven kengetallen worden berekend voor 2021-2026. Wij merken op dat er (landelijk) geen normen voor kengetallen zijn benoemd.

De voorgeschreven kengetallen zullen achtereenvolgens worden beschreven en toegelicht.

De kengetallen netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte geldleningen, de solvabiliteitsratio en het kengetal grondexploitatie hebben betrekking op de balans. 
Uit onderstaande toelichting blijkt dat de overschotten aan middelen afnemen. De solvabiliteitsratio geeft aan dat er een goede mate van weerbaarheid bestaat en het financieel risico met betrekking tot de grondexploitatie is minimaal te noemen.

De kengetallen structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit hebben betrekking op de exploitatie. Uit de berekening van de kengetallen blijkt dat de structurele baten voldoende zijn en dat er nog ruimte is om de structurele baten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit 2024 was € 79 mln. Bij de programmabegroting 2025 is dit € 90,4 mln.

Op basis van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de financiële positie van de Provincie Limburg als voldoende kan worden bestempeld.

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de Provincie ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van rentelasten en aflossingen op de exploitatie. Het wordt berekend als het verschil tussen de eigen middelen en de schulden gerelateerd aan de baten exclusief de mutaties in de reserves.

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er ook sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Op die manier wordt duidelijk aangegeven wat het aandeel is van de verstrekte leningen en de betekenis daarvan voor de schuldenlast. 

Een negatieve schuldquote betekent dat er sprake is van een overschot aan middelen. Het overschot neemt  af door de investeringen in projecten. Indien nodig zal aanvullende financiering nodig zijn.

Door de netto schuldquote weer te geven inclusief de doorgeleende gelden verkrijgen we inzicht in hoeverre er sprake is van doorlenen. Zo blijkt wat het aandeel is van de verstrekte leningen en wat dit betekent voor de schuldenlast. Logisch gevolg is dat de overschotten stijgen. Als beide schuldquotes worden vergeleken, kan worden geconcludeerd dat er een substantieel bedrag wordt doorgeleend.

Deze ratio geeft inzicht in de mate waarin de Provincie in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Het geeft het eigen vermogen weer als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten.

De solvabiliteitsratio is een maat voor de weerbaarheid van de Provincie. De mate van weerbaarheid in combinatie met de andere kengetallen geeft een indicatie over de financiële positie van de Provincie. Als we het vreemd vermogen beschouwen, zien we dat dit met name bestaat uit overlopende passiva. Dit betreft voor een substantieel deel beschikte subsidies. Gezien de hoogte van het vreemd vermogen kunnen we concluderen dat de berekende ratio ruim voldoende is om aan de financiële verplichtingen te voldoen. Er is sprake van een zeer gezonde vermogenspositie.

In het verleden is gebleken dat de grondexploitaties een forse impact kunnen hebben op de financiële positie van Provincies. De boekwaarde van de grondposities zijn van belang. Deze moeten worden terugverdiend bij verkoop. De omvang van de boekwaarde van de gronden wordt gerelateerd aan de baten exclusief de mutaties in de reserves. De waarde staat nu negatief, als gevolg van vooruitontvangen inkomsten op onze projecten. De vraag is uiteindelijk wat de projecten opleveren in financiële zin. De paragraaf grondbeleid geeft hier inzicht in.

De omvang van de grondexploitatie is bij de Provincie gering. Er is dan ook geen sprake van een materieel risico.

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting is het onderscheid tussen structurele en incidentele baten/lasten van belang. We spreken van incidentele baten/lasten als het gaat om eenmalige zaken die zich gedurende maximaal 3 jaar voordoen. Het onderscheid tussen structureel en incidenteel is vastgelegd in een notitie van de commissie BBV. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves gedeeld door de totale baten exclusief mutatie reserves.

Een positief kengetal betekent dat we een positief saldo hebben tussen de structurele baten/lasten en de onttrekking/toevoegingen aan de reserves. Het betekent dat er flexibiliteit zit in de begroting.
Als gevolg van nadelige effecten van structurele baten uit o.a. provinciefonds, beleggingen en leges enerzijds en o.a. hogere structurele lasten  en lagere baten anderzijds, daalt de structurele exploitatieruimte. De verwachting is dat na afronding van het proces van herijking provinciefonds het kengetal zal dalen bij ongewijzigd beleid.

Een Provincie heeft de mogelijkheid het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen aantal opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. De belastingcapaciteit van Provincies wordt berekend door het aantal opcenten in jaar t (het begrotingsjaar) te relateren aan het gemiddelde van het aantal opcenten van alle Provincies in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Uit onderstaand overzicht blijkt dat de Provincie Limburg onder het landelijk gemiddelde zit qua heffen van provinciale opcenten.