2. § Weerstandsvermogen en risicobeheersing

De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft inzicht in de financiële risico’s die de Provincie loopt. In deze paragraaf worden de risico’s beschreven die financiële gevolgen kunnen hebben, die niet (volledig) afgedekt zijn door beheersmaatregelen.
Het gaat dus om de financiële restrisico’s die gedekt moeten worden uit het beschikbare weerstandsvermogen (op concernniveau).
Deze paragraaf bevat minimaal een uiteenzetting van de wettelijk verplichte onderdelen:

a) het beleid inzake de weerstandscapaciteit en de risico’s;
b) een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
c) een inventarisatie van de risico’s;
d) beoordeling en overzicht kengetallen in relatie tot de financiële positie.

De Provincie Limburg presenteert daarnaast de confrontatie tussen de risico’s en beschikbare weerstandscapaciteit en biedt aan het begin van deze paragraaf de conclusie over het weerstandsvermogen.
Uit onderstaande tabel blijkt dat de beschikbare weerstandscapaciteit voldoende is om de (gewogen) risico’s af te dekken. Op het (incidentele) weerstandsvermogen is een zodanig groot surplus aanwezig, dat dit ruim voldoende is om meerjarig als buffer te dienen voor het benodigde weerstandsvermogen, dankzij de sterke positie van het provinciale Eigen Vermogen. In de onderdelen b en c worden de in de onderstaande tabel genoemde onderdelen toegelicht.

In algemene zin kan worden opgemerkt dat het risicoprofiel in lijn is met 2023.

In het licht van voortdurende economische veranderingen, maatschappelijke verschuivingen en onvoorziene uitdagingen, speelt het weerstandsvermogen een cruciale rol.
De belangrijkste uitgangspunten van het risicobeleid en risicomanagement zijn:

• risicomanagement is onderdeel van de reguliere planning- en control cyclus en levert een bijdrage aan het realiseren van bestuurlijk gewenste doelstellingen, beleidseffecten en prestaties van de Provincie Limburg;
• risicomanagement heeft de functie om risico’s op kansen en bedreigingen expliciet te maken en is erop gericht om de verworven kennis en ervaring met betrekking tot risico’s te verankeren binnen de organisatie. 

Als definitie voor het begrip Risicomanagement wordt gehanteerd: “Het gestructureerd managen van de risico’s, opdat een organisatie om financiële dan wel niet-financiële redenen de beleidsdoelen niet of niet volledig realiseert”. Hierbij is risicomanagement een methode voor het op systematische wijze identificeren, analyseren, evalueren, beheersen, monitoren en communiceren van de risico’s die samenhangen met een activiteit, functie of proces met als doel het verschaffen van een redelijke mate van zekerheid dat de doelstellingen van de organisatie zullen worden gerealiseerd.

Als definitie voor het begrip ‘Risico’ wordt gehanteerd: ‘onzekerheid dat een gebeurtenis zich voordoet, waarbij zowel positieve als negatieve effecten kunnen optreden, die van invloed zijn op het doelbereik’.

Het team Concerncontrol en –advies binnen het cluster Concern zorgt voor een extra onafhankelijke blik op het totale systeem van control. Door middel van audits of steekproeven worden de control werkzaamheden binnen de eerste en tweede lijn getoetst op diverse aspecten (financieel, juridisch, planning, doelmatigheid, risico’s etc.). Werkzaamheden zijn onder andere;
•    Het opstellen en jaarlijks updaten van een fraude-risicoanalyse;
•    Het geven van strategisch advies en integrale control om risico's en beleidsdoelen te bewaken;
•    Het ontwikkelen en vaststellen van een integraal kader voor risicomanagement binnen de provincie, dat duidelijkheid geeft over de ambities en inhoud ten aanzien van risicomanagement op cluster niveau, bij de deelnemingen en programma’s en projecten;
•    Vaststellen van de financiële integriteit en rechtmatigheid van processen en besluiten;
•    Toetsen van de naleving van de wet- en regelgeving en het geven van adviezen over de beheersing van compliance risico's; 
•    Voeren (beleids-)onderzoeken uit naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleidsmaatregelen en het leveren van waardevolle inzichten voor verbeteringen (onder andere op basis van artikel 217a); 
•    Bijdragen aan ontwikkeling en optimalisatie van het strategisch kader SIS 4.0 en het uitvoeringskader door het leveren van input vanuit de 3e lijn;
•    Het aanscherpen van control bij deelnemingen conform GS nota 9 juli 2024;
•    Bewaken van de naleving van privacywetgeving en bijdragen aan een veilige omgang met gegevens. 

De weerstandscapaciteit betreft het vermogen om financiële tegenvallers op te vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de bestaande taken. Dit ‘vermogen’ is het geheel van middelen en mogelijkheden binnen de financiële positie van de Provincie, die zij als ‘vrij aanwendbaar’ wil aanmerken. Het gaat dus om vrij aanwendbare middelen waar geen enkele verplichting tegenover mag staan en mogelijk nog te genereren (onbenutte) inkomsten.

In overeenstemming met het BBV wordt bij de opbouw en samenstelling van de weerstandscapaciteit onderscheid gemaakt tussen incidentele en structurele componenten.

Onder incidentele risico’s wordt verstaan risico’s welke een éénmalige last tot gevolg kunnen hebben.

Onder structurele risico’s wordt verstaan risico’s welke leiden tot structurele lasten (meerdere boekjaren).

Incidentele weerstandscapaciteit
De omvang van de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit bedraagt, op basis van de balans per 1-1-2025 ruim € 871 mln. feitelijk bestaande capaciteit uit het vrij aanwendbare gedeelte van de Algemene reserve. 

Structurele weerstandscapaciteit
De structurele weerstandscapaciteit is vooral van belang voor het opvangen van optredende risico’s die een over de tijd uitgestrekt effect hebben en om de incidentele weerstandscapaciteit aan te vullen na het optreden van risico’s. De structurele middelen om risico’s op te vangen bestond uit de onbenutte belastingcapaciteit van € 79 mln. In 2025 bedraagt deze € 80 mln. 

Het risicoprofiel van de Provincie is breder dan de risico’s die wij in deze paragraaf presenteren. Risico’s komen immers in alle soorten en maten voor. Vanuit jaarrekening-oogpunt zijn echter vooral de financiële risico’s van belang. De risico’s die we onderkennen hebben betrekking op Verbonden partijen, leningen/garanties, debiteuren, het grondbeleid, groot onderhoud en daarnaast risico’s die voortvloeien uit de uitoefening van de provinciale taken (zie tabel 2.3). De voorschriften uit het BBV schrijven voor dat, indien nodig, een voorziening moet worden getroffen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves ingesteld.

In algemene zin merken wij op dat de recente uitspraken van de Raad van State over stikstof (waaronder de zaken Rendac en Greenpeace) een potentieel risico kunnen vormen voor de organisatie. De uitspraken hebben nu al grote gevolgen voor ondernemers en initiatiefnemers in Limburg. Omdat verdere gevolgen van deze uitspraken en mogelijke vervolgstappen nog onduidelijk zijn, zijn de stikstofrisico’s op dit moment niet meegenomen in de huidige risico-inschatting. Er dient rekening mee te worden gehouden dat deze risico’s in de toekomst alsnog impact kunnen hebben en materieel kunnen worden.

De (gewogen) risico’s in de jaarrekening 2024, waarvoor nog geen maatregelen zijn getroffen en die van materieel belang zijn voor de provinciale financiële positie bedragen € 52 mln. Dit is hoger dan de risico-inschatting die gemaakt is bij de jaarrekening 2023 (€ 50 mln.).
Deze stijging wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door onzekerheden rondom de Provinciefondsuitkering. Op dit moment blijkt op basis van voorlopige uitkomsten dat het nieuwe verdeelmodel sterk nadelig kan zijn voor Limburg. Dit staat op gespannen voet met de uitkomsten van onderzoeken uit “Elke regio telt”.
Het benodigd structureel weerstandsvermogen voor dit risico wordt geschat op € 16 mln. 
Er is naar gestreefd om de risico’s zoveel mogelijk gekwantificeerd in beeld te brengen, met inachtname van het wettelijke kader. De belangrijkste risico’s worden onderstaand gepresenteerd. Bij de uitwerking wordt ingegaan op een aantal relevante aspecten: de omschrijving van het risico, de mogelijke financiële impact, duidelijkheid over de hoogte van de financiële relatie, een schets van de belangrijkste ontwikkelingen en tot slot een overzicht van de belangrijkste beheersmaatregelen.

De 4 grootste risico’s met impact op het weerstandsvermogen worden hieronder beschreven. Hierbij wordt de opmerking geplaatst dat de risico’s in deelnemingen en leningen hier niet worden meegenomen, deze zijn reeds gedekt middels de risicoreserve financieel instrumentarium sturing in samenwerking.

Maaslijn
Financiële impact
Met een kredietbesluit in september 2023 en het vaststellen van de begroting 2024 is er een extra krediet gevoteerd voor de investeringen in het infraproject Maaslijn. De kapitaallasten zullen als gevolg van dit besluit vanaf 2026 met € 1,34 mln. per jaar toenemen. In dit krediet zitten naar verwachting ruim voldoende reserveringen om toekomstige tegenvallers op het infra-gedeelte op te vangen.
Daarnaast zijn er gedurende drie jaren incidentele meerkosten ten aanzien van de OV-concessie van naar schatting € 20 tot € 27 mln. per jaar. Hiervoor wordt het benodigd incidenteel weerstandsvermogen geschat op € 28,8 mln.

Omschrijving van het risico
De scopewijziging waarbij de ingebruikname van de opgewaardeerde railinfrastructuur is gewijzigd van 2024 naar 2027 heeft financiële consequenties voor het project, maar heeft ook gevolgen voor de openbaar vervoerconcessie als gevolg van het niet tijdig kunnen inzetten van elektrisch materieel. Als gevolg van de gewijzigde Statenmotie 2951 IJpelaar Berghorst c.s. inzake ‘de Maaslijn is een Rijksproject’ is geprobeerd de gevolgen van de scopewijziging zoveel mogelijk bij het Rijk neer te leggen.

Termijn duidelijkheid
Medio 2025.

Acties/beheersing
De Provincie monitort samen met IenW de voortgang van het project. De extra ov-kosten als gevolg van langer doorrijden met dieseltreinen worden verder geverifieerd door een derde partij. 

Provinciefonds uitkering
Financiële impact
De ontwikkeling van de algemene uitkering wordt bepaald door:

• de ontwikkeling van het bruto binnenlands product;
• overige ingrepen van het Rijk;
• taakmutaties;
• de onder- of overschrijding van het BCF-plafond;
• herijking of herverdeling van het provinciefonds.

In 2024 is de systematiek van accresontwikkeling gewijzigd. Het accres wordt niet langer bepaald door de groei van de rijksuitgaven, maar van de meerjarige ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product. Hiermee wordt beoogd de veelvoorkomende fluctuaties te beperken en de onzekerheid van de ramingen in de begrotingen van provincies (en gemeenten) terug te dringen. Hierdoor daalt een deel van de structurele risico’s rondom het provinciefonds.

Nieuwe taken of taken die bij de provincies verdwijnen leiden ook tot meer of minder middelen. Uitgangspunt is dat de middelen toereikend zijn om de taak uit te voeren. Een taakmutatie leidt dan wel tot een wijziging van de algemene uitkering of een decentralisatie-uitkering, maar niet tot een wijziging van de financiële ruimte. De financiële impact is in theorie nihil. Echter: vanuit IPO is bij het Rijk aandacht gevraagd voor de kostenontwikkelingen rondom OV, infrastructuur en natuur. De indexaties die worden toegepast op de ontwikkeling van het provinciefonds blijven achter bij de werkelijke kostenontwikkelingen op deze taakgebieden. En dit gaat ten koste van de financiële ruimte van de provincies op andere beleidsterreinen.

Daarnaast speelt het risico betreffende het plafond BTW- Compensatiefonds (BCF). Overschrijden de BTW- claims van provincies en gemeenten het plafond, dan wordt de overschrijding gekort op het provincie- en gemeentefonds. Omgekeerd leidt een onderschrijding van het plafond tot een toevoeging aan het provincie- en gemeentefonds. Voorlopig gaan we ervan uit dat de financiële impact € 1 mln. (incidenteel) kan zijn. Voor 2024 was er sprake van een incidenteel voordeel van ca. € 15 mln.

Al in mei 2021 is het proces gestart voor het herijkingsonderzoek provinciefonds. Dat proces loopt op dit moment nog steeds. Doel is te komen tot een geactualiseerd model voor de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds dat voldoet aan de eisen van de Financiële verhoudingswet. Draagvlak is van groot belang.

Omschrijving van het risico
Op dit moment blijkt op basis van voorlopige uitkomsten dat het nieuwe verdeelmodel sterk nadelig kan zijn voor Limburg. Dit staat op gespannen voet met de uitkomsten van het onderzoek “Elke regio telt”. Wij schatten de mogelijke impact als van materieel belang in en bovendien structureel van aard.
Over de uitkomsten van het proces zal, zodra meer bekend is via de reguliere informerende stukken over de circulaires, worden gerapporteerd. 

Termijn duidelijkheid
De uitkering 2024 wordt definitief vastgesteld in de meicirculaire 2025. Wij verwachten in 2025 meer duidelijkheid over het proces van de herijking provinciefonds.

Acties/beheersing
Via IPO is er een constant overleg over de voorstellen van het Rijk.

Europese programma’s
Financiële impact
Voor de periode 2014-2020 is uitgegaan van een risico/weerstandsvermogen van € 4 mln. De programma’s uit de periode 2007-2013 zijn inmiddels door Brussel definitief afgerekend. Over die periode zijn geen financiële claims ingediend.

Omschrijving van het risico
Het risico houdt verband met mogelijke correcties bij de eindafrekening van de EU-bijdrage in Europese Programma’s door Brussel en de rijkscofinancieringsbijdrage door de lidstaat.

De Provincie Limburg maakt zoveel mogelijk gebruik van subsidies vanuit de Europese structuurfondsen (o.a. OPZuid en de Interreg-A programma’s). De EU-regelgeving stelt dat de ‘Lead partner’ van een project verantwoordelijk c.q. aansprakelijk is voor de financiële risico’s van het gehele project, dus bijvoorbeeld in geval van een korting op de EFRO bijdrage. Een lagere vaststelling wordt in principe doorbelast aan de projectuitvoerder. Daar waar de Provincie Limburg ‘Lead partner’ is, geldt dus ook een terugbetalingsrisico wanneer EU-middelen niet conform de geldende wet- en regelgeving worden besteed. Datzelfde geldt voor de rijks cofinancieringsbijdrage. Op grond van historische gegevens kan gesteld worden dat het risico beperkt is.

Dit is gebaseerd op het feit dat dit risico zich tot op heden nog niet heeft gemanifesteerd. Desondanks bij optreden is de impact groot.

Mede gelet op mogelijke EU controles in de periode t/m 2023 blijft het wenselijk om het maximale risicobedrag op € 4 mln. te houden. 

Termijn duidelijkheid
De uiteindelijke financiële risico’s van de programma‘s 2014-2020 zullen pas na afloop van deze programma’s, bij de eindafrekening in 2025-2026 bekend zijn.

Acties/beheersing
De (externe) uitvoeringsorganisaties van de EU programma’s  beoordelen de juridische aspecten van de EFRO-projectsubsidies. Voor wat betreft het aandeel provinciale cofinanciering zijn wij zelf verantwoordelijk voor de juridische toetsing. In de regel wordt een provinciale cofinanciering aan een Limburgse partner in een EU project afgegeven als een inspanningsverplichting. Het financiële risico is zodoende beperkt.

Indexering loon- en prijsstijgingen
Financiële impact
In de begroting 2025 zijn de ‘bekende’ loon- en prijsstijgingen meegenomen in alle relevante lastenramingen. Voor de verwachte nieuwe CAO provincies is ruimte gereserveerd. Vanaf 2025 is, in lijn met de meicirculaire 2024 provinciefonds, rekening gehouden met verdere loon- en prijsstijgingen.
Dekking voor deze raming vinden we standaard in het accres bij de algemene uitkering en (indien van toepassing) in de indexering van de  opcenten motorrijtuigenbelasting.

Omschrijving risico
Zowel de belasting van de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ als de dekking kan in het algemeen tussen de eerste raming in de primaire begroting en de realisatiecijfers in de jaarrekening aanzienlijk wijzigen. Bovendien kunnen van jaar op jaar de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ en de aangewezen dekkingsmiddelen fors veranderen. 
Als gevolg van het coalitieakkoord “Elke Limburger telt 2023-2027” gaan de opcenten deels meebewegen met de indexatie van de programmabegroting. 
Door de fluctuaties in de belasting van de post en in de dekkingsmiddelen bestaat er altijd het risico dat de aangewezen dekkingsmiddelen ontoereikend zijn. We schatten het maximale risico normaal op € 2 miljoen. 
De Europese Centrale Bank zet in op beperking van de inflatie naar 2%. 

Termijn duidelijkheid
Het accres 2024 wordt definitief bekendgemaakt in de meicirculaire 2025. Over de nieuwe CAO provincies 2025 (de huidige CAO loopt tot 1 juli 2025) is nog geen vaststellingsdatum bekend.  

Acties / beheersing
De enige variabele, waar de Provincie sturing aan kan geven, is de indexering van de opcenten motorrijtuigenbelasting. Deze bedraagt voor 2025 3,3%. 

Met ingang van de begroting 2016 is in het BBV voorgeschreven dat in deze paragraaf een set van zes verplichte kengetallen wordt opgenomen. Naast de set van kengetallen wordt een beoordeling van de onderlinge verhouding van de kengetallen in relatie tot de financiële positie opgenomen. De kengetallen en de beoordeling geven gezamenlijk inzicht over de financiële positie van de Provincie. Met ingang van de begroting 2017 dienen eveneens de geprognotiseerde balansen te worden opgenomen in de begroting en de meerjarenraming. Hierdoor krijgen Provinciale Staten meer inzicht in de ontwikkeling van onder andere de investeringen, het aanwenden van reserves en voorzieningen en de financieringsbehoefte. Op basis van de (geprognotiseerde) balansen zijn de voorgeschreven kengetallen berekend voor 2025-2028. Wij merken op dat er (landelijk) geen normen voor kengetallen zijn benoemd.

De voorgeschreven kengetallen zullen achtereenvolgens worden beschreven en toegelicht.

De kengetallen netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte geldleningen, de solvabiliteitsratio en het kengetal grondexploitatie hebben betrekking op de balans. 

Uit onderstaande toelichting blijkt dat de overschotten aan middelen afnemen. De solvabiliteitsratio geeft aan dat er een goede mate van weerbaarheid bestaat en het financieel risico met betrekking tot de grondexploitatie is minimaal te noemen.

De kengetallen structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit hebben betrekking op de exploitatie. Uit de berekening van de kengetallen blijkt dat de structurele baten voldoende zijn en dat er nog ruimte is om de structurele baten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit 2024 was € 79 mln.

Op basis van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de financiële positie van de Provincie Limburg als voldoende kan worden bestempeld.

Hoe hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. De netto schuldquote weerspiegelt het niveau  van de schuldenlast van de provincie ten opzichte van de eigen middelen en geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Binnen de Provincie Limburg is er sprake van een overschot aan middelen. Wel zien we dat de netto (gecorrigeerde) schuldquote toeneemt, hetgeen duidt op een iets mindere positie. 

Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de Provincie in staat is aan haar langlopende financiële verplichtingen te voldoen. Het eigen vermogen wordt hierbij afgezet tegen het totale vermogen. Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de Provincie of Gemeente. De mate van weerbaarheid geeft in combinatie met de andere kengetallen een indicatie over de financiële positie van een Provincie. Ultimo 2024 bedraagt het solvabiliteitspercentage 75%. 

Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (boekwaarde) is ten opzichte van de jaarlijkse baten. De grexratio geeft in een percentage weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale baten. De boekwaarde van de voorraad grond is hierbij van belang, omdat deze waarden moeten worden terugverdiend bij verkoop. Voor de Provincie is deze ultimo 2024 0%, hetgeen betekent dat het financieel risico met betrekking tot grondexploitatie minimaal is. De grondexploitaties zijn bij de Provincie in materiële zin beperkt. 

Voor de beoordeling van de financiële positie is het ook van belang te kijken naar de structurele baten en structurele lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het provinciefonds en de opbrengsten uit opcenten op de motorrijtuigbelastingen. Dit kengetal geeft aan hoe groot de  structurele exploitatieruimte is, omdat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van een lening) te dekken. De Provincie Limburg is uitstekend in staat haar structurele lasten te dragen. Omdat het rekeningresultaat ook onderdeel uitmaakt van het structurele saldo is dit cijfer aanzienlijk hoger dan de begroting 2025-2028.

De opcenten motorrijtuigenbelasting zijn voor provincies de belangrijkste eigen belastinginkomsten. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin bij het voordoen van een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of ruimte is voor nieuw beleid. Om deze ruimte weer te kunnen geven is een ijkpunt nodig. In dit geval landelijk gemiddelde tarieven. Voor de provincies wordt de belastingcapaciteit gerelateerd aan de hoogte van het gemiddelde landelijke gehanteerde tarief voor de opcenten. Het aantal opcenten wordt hierbij gerelateerd aan het gemiddelde van het aantal opcenten van alle provincies en bedraagt ultimo 2024 95%.