Strategisch perspectief: Inleiding

Inleiding

Deze Voorjaarsnota 2023 is de opmaat naar de eerste begroting van een nieuw college voor de bestuursperiode 2023-2027. De Programmabegroting 2024 zal nog grotendeels ingekleurd zijn door meerjarig doorwerkende uitvoeringsambities en besluiten uit de bestuursperiode 2019-2023. In de tweede helft van 2022 hebben Provinciale Staten besluiten genomen over zes majeure dossiers en de financiële consequenties hiervan zijn inmiddels verwerkt. Wij bestendigen in deze Voorjaarsnota de toon en richting, die ook in 2022 gegeven werd aan de financiële ruimte voor een nieuwe bestuursperiode. Binnen de gegeven financiële kaders is er minder begrotingsruimte in de nieuwe Statenperiode.  Het is aan een nieuw provinciebestuur om te herprioriteren, opcenten Motorrijtuigenbelasting aan te passen en/of de Immunisatiereserve aan te spreken. 

De afgelopen periode is er gewerkt áán en vóór Limburg vanuit eigen kracht en redenerend vanuit kansen. Zowel door het provinciebestuur, als door onze Limburgse partners. Op het gebied van natuurbeheer en –herstel zijn stappen gezet, de besluitvorming over de Brightlandscampussen heeft (grotendeels) plaatsgevonden, er is richting gegeven aan de toekomst van Maastricht Aachen Airport, het programma Waterveiligheid en Ruimte Limburg is gepresenteerd, de mobiliteit in Limburg heeft volop onze aandacht. En nog zo veel meer; zie de Jaarrekening 2022 voor een uitgebreide terugblik. 

Functie van de Voorjaarsnota 2023
De Voorjaarsnota 2023 richt zich op de financiële stand van zaken en een beperkt aantal financiële (beslis)punten, te verwerken in de lopende Programmabegroting 2023 of mee te nemen in de voorbereiding van de Programmabegroting 2024. Met deze beperkte invulling geven wij maximale ruimte aan de formerende partijen, in beleidsmatige en financiële zin.

Nieuwe opzet Voorjaarsnota

De Voorjaarsnota 2023 kent een nieuwe opzet. De voormalige 1e Afwijkingenrapportage en Voorjaarsnota zijn geïntegreerd en in navolging van de digitale Programmabegroting 2023 ook digitaal. Deze nieuwe opzet is in lijn met de Financiële verordening 2023, zoals vastgesteld door Provinciale Staten op 9-2-2023. 

Deze Voorjaarsnota vormt de grondslag voor de nieuwe begroting en kan richting geven aan de strategische agendavorming voor de nieuwe Statenperiode. De opzet volgt nadrukkelijk de opzet van de digitale programmabegroting, zodat deze herkenbaar en makkelijk toegankelijk is. Ook ligt de nadruk nu meer op het verhaal dan de financiële techniek, zoals gebruikelijk was. Zo is niet meer elk afzonderlijk GS-besluit toegelicht in de programma's wanneer iets besloten is en hoe dit afzonderlijk gedekt is. In plaats hiervan is in de financiële begroting, onderdeel gedetailleerde besluitvorming , een overzicht toegevoegd met alle onderliggende begrotingsmutaties. Hierdoor wordt het mogelijk om beter te sturen op de hoofdlijnen en wordt het risico om 'door de bomen het bos niet meer te zien' kleiner. Hierdoor wordt ook het onderscheid tussen kaderstelling en controle door PS enerzijds, en uitvoering door het college anderzijds, scherper. 

De volgende stap in de P&C cyclus betreft de Najaarsnota 2023. In deze nota zal inhoudelijk gerapporteerd worden over de voortgang van de Programmabegroting 2023 via de variabelen Kwaliteit, Tijd en Geld.  

Tenslotte merken wij op dat, zoals gebruikelijk, alle financiële tabellen in duizenden worden gepresenteerd en er afrondingsverschillen in de presentatie kunnen voorkomen.

Elke regio telt: de Limburgse lobby

Redeneren vanuit kracht en denken in kansen past in een inmiddels langdurige trend van Limburgs zelfvertrouwen. Bij het aantreden van een nieuwe Tweede Kamer in 2021 bood de Provincie Limburg het Limburgs pact voor een sterker Nederland aan. Met als belangrijkste uitgangspunt dat Limburg Nederland sterker maakt. Tegelijkertijd zien we steeds duidelijker de effecten van scheef gegroeide verschillen in brede welvaart in Nederland en met name voor Limburg negatieve ontwikkelingen die elkaar versterken.

Zeer recent hebben drie onafhankelijke adviesraden van de regering het rapport Elke regio telt! uitgebracht.  Dit rapport is ook in het eindverslag en advies van verkenner de heer Schrijen nadrukkelijk benoemd. De onderzoekers leggen feilloos bloot dat scheefgroei in Nederland niet zomaar is ontstaan, maar dat rijksbeleid bewust te veel gericht is op economische kerngebieden (Randstad en Eindhoven) en te weinig op andere regio’s. Zoals aangegeven, werken we vanuit kracht en pakken we ook een rol, waar mogelijk, buiten de wettelijke kerntaken (denk aan de Sociale Agenda, het programma Kwaliteit Limburgse Centra of de aandacht voor het platteland in Limburg). Maar de investeringslogica van het Rijk zal fundamenteel moeten veranderen om de structurele problemen, die we kennen in Limburg, ook echt aan te pakken.

Parkstad is één van de vijf ‘voorbeeldregio’s’ die in het rapport centraal staan, waarmee de raden willen aangeven dat deze regio’s exemplarisch zijn voor de benoemde scheefgroei. Nadere beschouwing van het rapport laat zien dat er op verschillende onderdelen op verschillende plekken in onze provincie slecht gescoord wordt. De laagste score op brede welvaartindicatoren opgeteld (acht thema’s) zien we, naast Heerlen en Kerkrade, in Sittard-Geleen en Maastricht. Op de beschikbaarheid van brede welvaartsaspecten in de omgeving scoort de gehele oostgrens van Noord- en Midden-Limburg, van Bergen via Venlo naar Roermond, het slechtst. Op besteedbaar inkomen scoren, naast Parkstad, alle grote steden in Limburg slecht, maar ook bijvoorbeeld Vaals. De levensverwachting behoort in Parkstad en Sittard-Geleen tot de laagste categorie van heel Nederland. De afstand tot een basisschool is met name in Gulpen-Wittem, Eijsden-Margraten en Vaals een aandachtspunt. Voor wat betreft de culturele basisinfrastructuur komt geheel Noord- en Midden-Limburg er het slechtst van af. 

Het College van Gedeputeerde Staten heeft als eerste reactie op het rapport reeds richting de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aangegeven op welke onderdelen we recent gezien hebben dat niet elke regio evenveel telt voor de rijksoverheid: bijvoorbeeld bij de Maaslijn of de reeds benoemde spreiding van cultuurgelden over Nederland.  Ook zien we dat de investeringslogica van het rijk, die dus te veel gericht is op de Randstad, tot ongewenste effecten leidt voor de kas van de Provincie Limburg. Om te voorkomen dat we vanaf 2026 aanzienlijk minder per jaar uit het Provinciefonds kunnen rekenen, heeft het College van Gedeputeerde Staten richting de minister van BZK  een duidelijk signaal afgegeven. Via de mededeling portefeuillehouder  bent u hierover op 16-5-2023 geïnformeerd. De negatieve effecten van een eventueel nieuw verdeelmodel in het Provinciefonds zijn voor Limburg immers niet te onderschatten.   

Financiële positie in de politieke context: gezond maar druk op duurzaam financieel evenwicht

Redeneren vanuit kracht en denken in kansen, waarbij elke regio telt, gaat hand in hand met een gezonde financiële positie met duurzaam financieel evenwicht.

Deze Voorjaarsnota 2023 heeft een voordelig financieel effect van € 27,60 mln. in 2023.  Het totale begrotingsresultaat 2023 stijgt daarmee van € 9,64 mln. (stand Financiële eindejaarsbijstelling 2022/ Jaarstukken 2022) naar € 37,24 mln.  Dit is grotendeels gedreven door externe factoren, zoals de ontwikkeling van de marktrente, CAO afspraken en dividendopbrengsten (samen autonome ontwikkelingen genoemd).  Daarnaast ziet u de financiële effecten van de majeure projecten (Brightlands en MAA), waarover in de laatste maanden van de vorige Statenperiode besluiten genomen zijn.  Los van deze besluitvormingstrajecten, hebben de laatste maanden van de afgelopen Statenperiode in het teken gestaan van uitvoering van bestaand beleid. Dit maakt, dat wij u - middels vaststelling van deze Voorjaarsnota - slechts op een beperkt aantal begrotingswijzigingen om goedkeuring vragen. Deze vallen in lijn met de financiële verordening, waarin uw budgetrecht geregeld is, uiteen in vier categorieën.

1. Inzet van stelpost onvoorzien: Koploper project Oeffelt en de eenmalige overgangssubsidie voor de Philharmonie Zuid-Nederland.
2. Inzet van programmareserve/stelpost nader te concretiseren:  De Brightlandsoffice, Greenport en Maastricht Healthcampus. 
3. Inzet van de begrotingsruimte/resultaat: Verhoging vergoeding Statenlidmaatschap, compensatie Zeeland provinciefonds via IPO en het werkbudget coalitievorming.
4. Fasering/herschikking binnen begrotingsprogramma en meerjarenraming

Deze voorstellen worden onder de betreffende programma's nader toegelicht. De tweede categorie kunt u beschouwen als een voorloper op de Programmareserves waar wij in de nieuwe Statenperiode mee gaan werken. Langs deze lijn wordt u in de gelegenheid gesteld om gereserveerde middelen pas op het moment, dat het beleid nader geconcretiseerd is,  vrij te geven. De vierde categorie vormt geen inhoudelijke beleidswijziging, maar vraagt technisch gezien uw instemming. In tegenstelling tot de afwijkingenrapportages, die vorige statenperiode gehanteerd werden, beschrijven wij deze categorie niet in detail, maar nemen wij het totaaloverzicht op in de financiële begroting. Zodoende blijft de informatiewaarde behouden, maar komt de nadruk op echte sturingsinformatie. 

Deze mutaties verdeeld over 4 categorieën zijn vertaald in de 3e begrotingswijziging 2023.  De financiële positie, inclusief deze wijziging, is vanuit financieel perspectief gezond: structureel meerjarig sluitend, voldoende weerstandsvermogen om financiële risico's af te dekken, een onbenutte belastingcapaciteit opcenten motorrijtuigenbelasting van € 65 mln., een sterke vermogenspositie en weinig schulden. Echter, een nadere beschouwing verschuift dit financieel-technisch positief beeld stevig.

Het voordelige effect van deze Voorjaarsnota geeft extra ruimte in 2023. Dit  is echter vooral te danken aan incidenteel extra dividend van Enexis, uit de verkoop van het bedrijfsonderdeel Fudura. Met de verkoop van dit winstgevend onderdeel zal toekomstige winst (en dus dividend) afnemen.  Dit zal samen met de investeringsdruk vanuit de energietransitie voor de zomer vertaald worden in een nieuwe dividendprognose. De verwachting is dat dit een substantiële verlaging zal zijn. Door de keuze een deel van de winst uit te keren, is meer vrije ruimte beschikbaar, inzetbaar voor beleid waaronder de energietransitie. Ook de tweede belangrijke drijver van het hogere meerjarige begrotingsresultaat, de positieve bijstelling van de renteopbrengsten, kent een tegenhanger. Hoewel wij bij uitzettingen aan medeoverheden en bij schatkistbankieren voor het eerst sinds jaren af zijn van het 0% rente beeld, is de inflatieprognose voor 2023 (peildatum 19 april '23, bron CBS) 6,7%. De rentestijging de komende jaren (t/m 2027) van in totaal € 28,99 mln. is daarmee niet voldoende om het totale koopkrachtverlies te compenseren. Verdiepend op het inflatierisico zien wij het effect van inflatie direct op onze lopende concessieovereenkomst (en contractuele afspraken die daarop zien), aan de infra kant is bij begroting 2023 met extra ruimte van € 100 mln. voor de IPML portefeuille een belangrijk deel van de kostenstijging voorzien, tot slot gaan wij er voor het overige deel van de begroting  van uit dat de indexatie in het Provinciefonds in belangrijke mate dekkend is voor de kostenstijgingen in onze eigen begroting.

Ook zien wij dat vanaf 2026 nog steeds sprake is van een "ravijn" bij de inkomsten als gevolg van teruglopende baten uit het provinciefonds. Het Rijk heeft nog geen duidelijkheid gegeven over de toekomstige financiering van dit fonds (en gemeentefonds).  Een additioneel risico is hierbij de herijking van het provinciefonds en de effecten van "betalen naar gebruik" op het provinciale belastinggebied.  Dit  is onderdeel van de contourennota van het Rijk, die sonderend besproken is met uw Staten, (Sonderend stuk contourennota) en besproken in de commissievergadering inzake IPO.  Hoewel wij nog midden in het proces zitten, zijn de voorlopige uitkomsten negatief. Uit de voorlopige uitkomsten van dit proces blijkt dat de nieuwe verdeling voor Limburg kan leiden tot aanzienlijk minder structurele inkomsten uit het Provinciefonds. Dit betekent dat vanaf 2026 het structurele begrotingsresultaat verder onder druk kan komen te staan bij ongewijzigd beleid. Via mededeling portefeuillehouder d.d. 17-5-2023 bent u over de actuele ontwikkelingen geïnformeerd. 

In ons streven een zo zuiver en reëel mogelijk meerjarig begrotingsresultaat te presenteren, proberen wij onzekerheden en impact van verwachte besluiten zo snel mogelijk financieel inzichtelijk te maken. In dat kader hebben wij bij de Voorjaarsnota 2022 vooruitlopend op besluitvorming stelposten opgenomen ten aanzien van majeure besluiten. Deze zijn nu grotendeels omgezet in een definitief financieel beeld, zoals MAA en Brightlands. Ten aanzien van Waterveiligheid doen wij bij de jaarstukken het voorstel de bijdrage financieel  te vertalen door het instellen van een bestemmingsreserve Waterveiligheid Limburg. De resterende materiële onzekerheden ten aanzien van het meerjarig begrotingssaldo zijn:

• de definitieve effecten van de herijking provinciefonds en accres ontwikkeling;
• de nieuwe nota kapitaalgoederen (najaar 2023);
• de Maaslijn en de concessie.

De herijking van het Provinciefonds hebben wij hiervoor uitgebreid beschreven. De nieuwe nota Kapitaalgoederen, die de kosten van beheer van onze wegen areaal beschrijft, zal een omvangrijke kostenstijging met zich meebrengen als gevolg van de uitbreiding van het areaal, de sterk gestegen kosten (inflatie effecten) en keuzes rondom niveau van instandhouding. Dit zal in het najaar aan uw Staten worden voorgelegd. Ten aanzien van de Maaslijn bent u geïnformeerd over de laatste doorrekeningen, echter de impact op onze begroting is afhankelijk van de afspraken, die met het Rijk gemaakt kunnen worden. Ditzelfde geldt voor de lopende onderhandelingen met Arriva over compensatie voor vertraagde elektrificatie. De uitkomst van beide dossiers raakt onze begroting materieel en meerjarig.

Samenvattend zien wij dus ondanks het positieve effect van deze Voorjaarsnota een ongewijzigd structureel beeld. Binnen de gegeven financiële kaders en ongewijzigd beleid is er aanzienlijk minder begrotingsruimte dan in de vorige Statenperiode. Deze is berekend voor de periode 2023-2027 op € 137,01 mln. (zie Financiële begroting). Bij de Programmabegroting 2023 was deze stand bijna € 112 mln. Daarmee is deze ruimte licht gestegen. Dit is de ruimte vóór het materialiseren van een of meerdere van bovengenoemde risico's én is op basis van een beleidsarme meerjarenbegroting, vóór doorvertaling van het nieuwe coalitieakkoord. E.e.a. laat dus zien dat de financiële positie weliswaar gezond is, maar vanuit politiek-bestuurlijk perspectief staat er een behoorlijke druk op de financiële ruimte.  Het behoud van duurzaam structureel evenwicht van de begroting en meerjarenraming is daarom voor deze nieuwe Statenperiode, naast alle ambities en opgaves waar uw Staten voor staan, een belangrijke opgave. Om structurele begrotingsruimte te creëren zijn in dit kader twee richtingen mogelijk: ofwel herprioriteren en/of verhogen van de opcenten motorrijtuigenbelasting. Voor incidentele ruimte kan worden geopteerd tot inzet van de Immunisatiereserve.

Meer dan ooit zijn het niet alleen onze eigen middelen die voor Limburg kunnen worden ingezet. We zien grote kansen in Haagse en Brusselse programma’s en geldstromen om Limburgse doelen te realiseren. Dit kan om honderden miljoenen gaan zoals wij zien bij het Transitiefonds én de Einsteintelescoop. Dit vraagt stevige inzet van onze organisatie en een professionele aanpak en moet gepaard gaan met een slimme cofinancieringsstrategie zodat een maximale multiplier op ons beleid gerealiseerd kan worden.

Met deze strategische vooruitblik wijzen wij ook op de aandacht, die in de Programmabegroting 2023 is besteed aan het onderscheid in structureel en incidenteel evenwicht en daarnaast aan de beïnvloedbaarheid van budgetten. Dit om het politieke proces in het maken van keuzes bij coalitievorming van de nieuwe Staten te ondersteunen. Deze Voorjaarsnota 2023 kenmerkt zich in financiële zin als beleidsarm product. Er zijn beperkt voorstellen met nieuw beleid. Wel zien we de financiële vertaling van reeds genomen PS-besluiten, bijstelling uitvoering van bestaand beleid op basis van de vigerende beleidskaders en autonome ontwikkelingen. Dit leidt tot een geactualiseerd financieel perspectief, startpunt voor de nieuwe coalitie en grondslag voor de nieuwe Programmabegroting 2024. In dit kader is het meerjarig financieel perspectief uitgebreid tot en met 2027. 

Ontwikkeling van het begrotingsresultaat 2023-2027 en andere belangrijke ruimtevragende voorstellen

Onderstaand verloopoverzicht geeft inzicht in de ontwikkeling van het begrotingsresultaat vanaf de Jaarstukken 2022. Voor een inhoudelijke toelichting verwijzen wij naar de financiële begroting.  De tabel geeft ook inzicht in welke financiële opgaven nog geen (volledige) invulling hebben gekregen, in de vorm van  risicoposten. Deze kunnen  nog een substantiële impact hebben op de begrotingsruimte. Met het oog op de nieuwe Statenperiode en de nieuwe Programmabegroting 2024 en bijhorende meerjarenraming is ook de jaarschijf 2027 toegevoegd. In dit kader is in de financiële begroting ook een paragraaf opgenomen over de financiële grondslagen met een vooruitblik op de nieuwe Programmabegroting 2024.

Met deze Voorjaarsnota is het financieel perspectief zo veel mogelijk geactualiseerd. De voorstellen tot wijziging zijn het gevolg van uitvoering van de vigerende beleidskaders, autonome ontwikkelingen, reeds genomen PS-besluiten of uitvoering van een motie. In de tabel zijn alleen die mutaties opgenomen, die ruimte vragen binnen de begroting waarbij de dekking uit stelposten (nog te concretiseren begrotingsposten) komen. Dergelijke posten zullen na uitwerking van het coalitieakkoord/collegeprogramma via de programmareserves lopen. Hiermee wordt beoogd uw Staten meer inzicht en overzicht te bieden in benodigde en (nog) beschikbare ruimte, die nodig is voor uitvoering van de beleidskaders.

De financiële consequenties leiden tot een aanpassing van de Programmabegroting 2023 en bijhorende meerjarenraming in de vorm van de 3e Begrotingswijzing 2023. Voor verdere detaillering van alle besluiten en consequenties hiervan verwijzen wij naar de financiële begroting in deze Voorjaarsnota. Wij merken verder op dat de wijzigingen in deze begroting tot voor- of nadelen per programma kunnen leiden. Dit wordt deels veroorzaakt door verschuivingen tussen programma's, zoals de inzet van intensiveringsmiddelen. 

Investeringenbesluiten in deze Voorjaarsnota

In het Statenvoorstel Voorjaarsnota wordt gevraagd om het investeringsbesluit vast te stellen.  Dit valt immers ook onder het budgetrecht. In de Programmabegroting 2023 is rekening gehouden met investeringen in weginfra. Zo zijn afschrijvingskosten begroot voor reguliere vervangingsinvesteringen. Daarnaast is er ruimte begroot in de afschrijvingslasten om risico's die leiden tot prijsverhogingen op te kunnen vangen. Meer hierover in programma 3 Regionale Bereikbaarheid. Daarnaast zijn iPads aangeschaft voor de nieuwe Staten en wordt het Wifi-netwerk vervangen. De afschrijvingslasten hiervan worden ook binnen de bestaande begroting opgevangen en vormen in die zin geen nieuw beleid of budgetvraag aan Provinciale Staten, maar het formaliseren van bestaand beleid in lijn met het budgetrecht.