7. § Grondbeleid

De paragraaf Grondbeleid geeft inzicht in de visie en de uitwerking van het provinciale grond- en vastgoedbeleid ten behoeve van de provinciale doelstellingen en opgaves zoals verankerd in het coalitieakkoord, de provinciale beleidsprogramma’s en de Limburgse proposities. Tevens is een actuele prognose van de te verwachten resultaten opgenomen en worden de mogelijke risico’s van de activiteiten in het kader van het grondbeleid in beeld gebracht.

In het Coalitieakkoord 2023-2027 ‘Elke Limburger telt!’ is opgenomen dat de Provincie Limburg een actiever grondbeleid gaat voeren om invulling te geven aan de regierol bij het leggen van de ruimtelijke puzzel en invulling te geven aan de realisatie van de maatschappelijke opgaven. Deze invulling is uitgewerkt in de Nota Grond- en vastgoedbeleid (PS- 21 juni 2024 G-24-022).

De Nota Grond- en vastgoedbeleid bevat de volgende hoofdlijnen:

• het grond- en vastgoedbeleid en de daarbij behorende instrumenten worden ingezet om bij te dragen aan de realisatie van de provinciale beleidsdoelen uit de 8 provinciale beleidskaders;
• gekozen wordt voor situationeel grond- en vastgoedbeleid, waarbij van situatie tot situatie bepaald wordt welke rol de Provincie het beste past (actief, samenwerken, faciliteren of loslaten). Deze afweging wordt gemaakt aan de hand van een in de nota opgenomen afwegingskader;
• de Provincie zet versterkt in op het instrument anticiperende aankopen. Anticiperend aankopen betekent dat de Provincie in een vroeg stadium grond koopt. Het voordeel hiervan is dat de Provincie later meer invloed heeft op het oplossen van de ruimtelijke puzzel en gemakkelijker grond kan ruilen voor provinciale taken en opgaven;
• uitgangspunten voor de uitvoering van het grond- en vastgoedbeleid zijn: doeltreffendheid, transparantie, integer en mensgericht handelen (betrouwbare en responsieve overheid), samenwerking met gemeenten en regio’s en databedreven werken. Sowieso handelen we conform wet- en regelgeving.

De uitvoering van het grond- en vastgoedbeleid is uitgewerkt in vier nota’s:

• Nota uitvoeringsstrategie Grond- en vastgoedbeleid (2025):
  In deze (geheime) nota is de uitvoeringsstrategie van het Grond- en vastgoedbeleid per beleidskader nader uitgewerkt. Deze nota wordt (indien nodig) geactualiseerd in 2027 op basis van het nieuwe Coalitieakkoord, de organisatieslagkracht en nieuwe ontwikkelingen binnen bijvoorbeeld WRL, LOS, NOVEX De Peel en natte bedrijventerreinen;
• Uitvoeringsnota Pacht (2025): 
  De Uitvoeringsnota Pacht beschrijft de wijze waarop de landbouwgronden en natuurgronden (voor zover agrarisch medegebruik mogelijk is) van de Provincie Limburg in pacht en huur worden uitgegeven. Deze nota wordt in 2026 geactualiseerd naar aanleiding van het Gewijzigd Amendement 218 Mertens c.s. inzake Ruimte voor biologische landbouw;
• Uitvoeringsnota Beheer grond & vastgoed (2022):
  Deze nota beschrijft de operationele elementen waarmee GS invulling geven aan het portfoliomanagement en geeft inzicht in de grond- en vastgoedportefeuille. Deze nota wordt in 2026/2027 geactualiseerd;
• Nota Uitvoering grond- en vastgoedbeleid / Zo Werken wij! (2020): 
  In deze nota wordt onze interne werkwijze beschreven. De uitvoeringsregels borgen een uniforme handelswijze en beheersing van risico’s in de uitvoering. Deze nota wordt in 2026/2027 geactualiseerd.

Portefeuille Provincie Limburg
Hieronder wordt op hoofdlijnen ingegaan op de volgende onderwerpen: aankopen, verkopen, beheer en grond- en vastgoedportefeuille. De actuele grond- en eigendomsposities van de Provincie Limburg zijn nader inzichtelijk gemaakt in de (jaarlijkse) Notitie grond- en vastgoedportefeuille 2026 (zie mededeling portefeuillehouder, GS-DOC-00883259).

Aankopen
Aankopen kunnen op verschillende manieren tot stand komen:

1. Via projecten en programma’s
Aan de hand van het aankoopplan voor een project of programma worden de benodigde gronden aangekocht om de provinciale opgaven te verwezenlijken. De (voorgenomen) project- en programma-aankopen zijn verwerkt in de begrotingsprogramma’s. Dit betreft met name weginfrastructuurprojecten en de ontwikkelopgave natuur.

2. Via anticiperende aankopen
In het nieuwe grond- en vastgoedbeleid is opgenomen dat meer ingezet wordt op anticiperende aankopen. Met het PS-besluit van 19 september 2025 (G-25-010) is € 67,9 mln. aanvullend beschikbaar gesteld voor klassieke anticiperende aankopen (totaal € 90 mln.) en € 21 mln. voor offensieve anticiperende aankopen. Daarbij hebben Provinciale Staten de nieuwe bestemmingsreserve ‘Risicoreserve offensieve anticiperende aankopen’ ingesteld met een omvang van € 5 mln., ten behoeve van de beoogde offensieve anticiperende aankopen.
Klassieke anticiperende aankopen richten zich op wettelijke taken, zoals weginfrastructuur en natuurontwikkeling. Offensieve aankopen zijn bedoeld voor beleidsdoelen, zoals energieopgave, economische ontwikkeling en woningbouw. Conform de Nota uitvoeringsstrategie Grond- en vastgoedbeleid 2.0 is het doel om tussen 2025 en 2030 in totaal 700 hectare grond anticiperend aan te kopen. 

3. Via Erfpachtkader
Het Erfpachtkader is in 2017 door Provinciale Staten vastgesteld (G-17-046). Het kader biedt de mogelijkheid om percelen te kopen en vervolgens in erfpacht uit te geven. Hiermee wordt onder meer beoogd bedrijven aan te trekken en de Limburgse economie te stimuleren. Voor de uitvoering hebben Provinciale Staten een revolverend krediet van € 100 mln. beschikbaar gesteld. Dit betekent dat het geld opnieuw kan worden gebruikt als bij het einde van de erfpacht de eerdere investeringen zijn terugbetaald door de partij aan wie het erfpacht is uitgegeven. Provinciale Staten hebben na evaluatie van het Erfpachtkader (G-24-036) op 21 maart 2025 besloten tot continuering van de inzet van het instrument erfpacht op grond van het Erfpachtkader op basis van het beschikbaar gestelde krediet. Per 30 juni 2026 bevat de erfpachtportefeuille vijf actieve erfpachtovereenkomsten: Railterminal Tradeport Noord te Venlo, BCTN-terminal te Wanssum, Organic Nutrician Centre te Ysselsteyn, Watersley Sports & Talentpark te Sittard en glastuinbouwgebied Siberia te Maasbree, met een totale geïnvesteerde waarde van € 33,43 mln. 

Verkopen
De grond- en vastgoedportefeuille is afgestemd op de inhoudelijke en financiële doelstellingen van Provincie Limburg zoals deze zijn verankerd in het provinciale beleid. Belangrijk instrument daarvoor is het strategisch portfoliomanagement. Daartoe is de grond- en vastgoedportefeuille op objectniveau beoordeeld en is per object een strategiekeuze bepaald. Een object met een huidig dan wel (beoogd) toekomstig belang in relatie tot provinciale beleidskaders, programma’s, projecten en/of wettelijke taken wordt als strategisch aangemerkt. Ontbreekt het aan dit belang dan is sprake van een niet strategisch object en wordt overwogen tot verkoop over te gaan. Over het strategisch portfoliomanagement wordt gerapporteerd via de Notitie grond- en vastgoedportefeuille 2026.

Beheer
Met uitzondering van de provinciale openbare infrastructuur met bijbehorende tankstations, erfpachtgronden, strategische grondvoorraden en deelnemingen, is het eigendom van gronden en vastgoed vooral tijdelijk van aard. Het beheer van deze gronden en opstallen is afgestemd op dit tijdelijke karakter van het eigendom. Daarbij wordt gebruik gemaakt van flexibele, kortdurende pacht-, huur- en gebruiksovereenkomsten. De exploitatie van het beheer is opgenomen in programma 5. Leefbare steden en dorpen, product 5.1.3. Kwaliteit met minder ruimte (65444 Beheer onroerende eigendommen).

Grond- en vastgoedportefeuille samengevat
De Provincie Limburg heeft 3.893 hectare grond en 33 opstallen (volledig of deels) in eigendom waarvan de totale boekwaarde € 112,91 mln. bedraagt (peildatum 31 december 2025). In onderstaande figuur is het eigendom van de Provincie Limburg weergegeven en onderverdeeld op basis van het huidige grondgebruik.

Figuur: Eigendom Provincie Limburg naar grondgebruik per 1-1-2026

Ruim 40% van de provinciale gronden bestaat uit de ondergrond van provinciale openbare infrastructuur. Dit vloeit voort uit een belangrijke provinciale kerntaak: het in eigendom hebben, onderhouden en beheren van provinciale wegen.
Van alle grond die de Provincie in eigendom heeft, heeft 35% een agrarische functie. Een deel van dit agrarische areaal (naar verwachting circa 200 hectare) wordt op termijn omgevormd tot natuur, als onderdeel van de Ontwikkelopgave Natuur. De agrarische gronden die niet worden ingezet voor de ontwikkelopgave natuur blijven agrarische gronden en kunnen direct of indirect (als ruilgrond) dienstbaar zijn aan het verwezenlijken van andere provinciale beleidsdoelen c.q. kerntaken, dan wel als strategische agrarische voorraad worden aangehouden. In 2025 is de portefeuille strategische gronden/ agrarische ruilgronden aanzienlijk uitgebreid met enkele omvangrijke aankopen zoals Graetheide en de Lexhy en de verwerving van grootschalig areaal landbouwgrond.
Het aandeel bos / natuur omvat ongeveer één vijfde van de provinciale vastgoedportefeuille. Dit aandeel is hoofdzakelijk ontstaan vanuit de projecten Ooijen - Wanssum, de Ontwikkelopgave Natuur en vanuit natuurcompensatie verplichtingen volgende op de realisatie van enkele wegenprojecten. Het bebouwde deel van de grondportefeuille (3%) houdt hoofdzakelijk verband met de inzet van het Erfpachtkader (G-17-046), waarbij de Provincie bloot-eigenaar / erfverpachter is.
De Provincie Limburg is daarnaast eigenaar van 33 opstallen. De opstallen zijn divers van aard. Enkele van deze opstallen zijn woningen die gesloopt moeten worden in verband met herbestemming (o.m. in relatie tot het project N280 West). Ook zijn er woningen die niet meer functioneel zijn in relatie tot provinciale beleidsdoelen of kerntaken. Verkoop is in die gevallen aan de orde. Daarnaast zijn er een aantal objecten in bezit die ten dienste staan aan de provinciale organisatie. Naast het Gouvernement betreft dit de provinciale steunpunten als ook het ‘Kasteel Groot Buggenum’. Objecten met een openbare functie zoals de provinciale musea en het stationsgebouw Simpelveld (ZLSM) maken eveneens onderdeel uit van de provinciale vastgoedportefeuille. Andere vermeldenswaardige opstallen vormen de benzineverkooppunten / tankstations. De Provincie Limburg bezit negen locaties gesitueerd langs provinciale wegen die aan exploitanten worden verhuurd en waarvoor de Provincie Limburg derhalve inkomsten ontvangt.

Toelichting in Exploitatie genomen gronden

Laerbroeck
Laerbroeck, het noordelijke deel van het hoogwaterbeschermingsprojectgebied Baarlo-Hout-Blerick, was tot ruim tien jaar geleden een glastuinbouwgebied. Tussen 2006 en 2013 saneerde de Provincie Limburg de kassen vanwege de ligging in het Maasstroomgebied, met als doel hoogwaterbescherming en dijkverlegging. De herontwikkeling van het gebied tot een woningbouwlocatie, waaruit ook de kosten gedekt zouden worden, is niet uitgevoerd en is ook gezien het huidige beleid met betrekking tot bouwen in het rivierbed niet meer wenselijk. De Provincie Limburg is bij de sanering eigenaar geworden van 36 hectare grond in het gebied. De huidige boekwaarde van deze grond is € 12,69 mln. Medio 2023 is het Programma Baarlo – Hout-Blerick, met het daarin opgenomen voorkeursalternatief voor de dijkverlegging, ter plaatse vastgesteld door de betrokken partners, te weten het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Rijkswaterstaat, het Waterschap Limburg en de gemeenten Venlo en Peel & Maas. Met dit besluit en de ondertekening van de bestuursovereenkomst in juni 2023 is het project in de planuitwerkingsfase terecht gekomen. Als onderdeel van de planuitwerkingsfase, die tot eind 2026 voortduurt, zijn in 2025 voor het gebied ‘Laerbroeck’, voor het buitendijkse eigendom van Provincie Limburg, de mogelijkheden verkend om de ruimtelijke kwaliteit in het gebied te versterken, water te bufferen en de agrarische kwaliteit waar mogelijk te behouden. De aldaar aanwezige woningen waarvan de functie door de dijkverlegging niet meer gehandhaafd kan worden, worden aangekocht door het Rijk. De effectuering van de benodigde verkopen van het provinciaal eigendom in voorgaand kader zal in 2026 plaatsvinden. Het binnendijkse provinciaal eigendom wordt daarbij ingezet ten behoeve van de herhuisvesting van de eigenaren van woningen die aangekocht worden door het Rijk.

De boekwaarde bedraagt € 12,69 mln. Voor het project Laerbroeck is een voorziening getroffen om bij verkoop van de eerder aangekochte gronden, de waardevermindering ten opzichte van de boekwaarde op te vangen. De voorziening die voor het project is getroffen, zoals besloten door Provinciale Staten (Jaarrekening 2010, 2013 en 2025) bedraagt € 9,85 mln. De waarde van de gronden per 31-12-2025 is € 2,85 mln. Na de effectuering van de grondverkopen wordt de Grondexploitatie gesloten en het verlies afgedekt door gebruik te maken van de getroffen voorziening. Provinciale Staten zullen op dat moment over de afsluiting van de Grondexploitatie geïnformeerd worden. De gronden, voor zover niet verkocht, worden toegevoegd aan de provinciale grondportefeuille als strategische agrarische (ruil)gronden. De realisatiefase van het project is beoogd in de periode 2026-2030 waarna Baarlo-Hout-Blerick in 2030 hoogwaterveilig is.

IPS/Yard
De grondexploitatie IPS-Yard was onderdeel van de gebiedsontwikkeling VDL Nedcar waar Provinciale Staten in 2020 mee hebben ingestemd. Het doel was, de economische structuur van Limburg te versterken door de duurzame doorontwikkeling van het bedrijventerrein VDL Nedcar mogelijk te maken. In 2022 zijn de gronden grotendeels aan VDL Nedcar geleverd; het met PFAS verontreinigde deel uitgezonderd. Hiermee is een groot deel van de opbrengsten al gegenereerd. In 2025 is de anterieure overeenkomst tussen VDL Nedcar en Provincie Limburg beëindigd. De grondexploitatie IPS-Yard werd gefinancierd vanuit een renteloze achtergestelde lening van EZK. Omdat het project niet in zijn geheel is afgerond, dienen afspraken met EZK te worden gemaakt over de afronding. De Provincie heeft hierover een voorstel ingediend bij het ministerie van EZK. Na overeenstemming over en nakoming van de wederzijdse verplichtingen worden Provinciale Staten geïnformeerd over de afsluiting van de GREX.

De boekwaarde bedraagt € 2,86 mln. Op basis van de overeengekomen leningsovereenkomst, vervalt een positief danwel negatief resultaat aan het Ministerie van EZK. Het verwacht resultaat einde project is derhalve € 0 (vanuit perspectief Provincie).

Om risico’s af te dekken is binnen de begroting een ‘Risicoreserve financieel instrumentarium Sturing in samenwerking’ aanwezig. Het erfpachtinstrumentarium maakt hiervan integraal onderdeel uit. Daarnaast is er een afzonderlijke ‘Risicoreserve offensieve anticiperende aankopen’ gevormd. Op basis van de huidige inzichten wordt het risicoprofiel van de lopende projecten, mede gelet op de getroffen risicobeheersingsmaatregelen, als nihil beoordeeld. De stikstofuitspraken (waaronder Rendac en Greenpeace) zijn daarbij wel een belangrijk aandachtspunt. Aangezien de gevolgen van de uitspraken en verdere stappen nog onduidelijk zijn, zijn de stikstofrisico’s (vooralsnog) niet meegenomen in de huidige risico-inschatting.

Erfpachtkader
Per 30 juni 2026 bevat de erfpachtportefeuille vijf actieve erfpachtovereenkomsten. De (financiële) risico’s worden gekwantificeerd conform het door Provinciale Staten vastgestelde kader Sturing in Samenwerking. De per erfpachtovereenkomst aan te houden risicoreserve is opgenomen in de bestemmingsreserve ‘Risicoreserve financieel instrumentarium SiS’.

Laerbroeck
Bij het project Baarlo-Hout-Blerick / Laerbroeck is door het treffen van de voorziening de restwaarde van de verworven gronden teruggebracht tot de huidige agrarische waarde. Het risico voor de Provincie is hierdoor verwaarloosbaar.

Herontwikkeling locatie Groeve Mourik Brunssum
De levering van het eigendom is gepland in januari 2028. Op dat moment dient de ontwikkel- en samenwerkingsstrategie ten aanzien van de herontwikkeling van de locatie te zijn bepaald in samenwerking met de regiopartners. Ook dient de samenwerking op dat moment te zijn vormgegeven hetgeen ook voor het beheer van de locatie belangrijk is. Uitgangspunt in de strategie zal zijn dat het geïnvesteerde vermogen wordt terugverdiend. De aankoop van de locatie wordt daarbij medegefinancierd door een bijdrage van de regiopartners. In 2027 zal bepaald worden in welke mate en voor welk doel, naast ten behoeve van de verkrijging van het eigendom, financiering benodigd is door het samenwerkingsconstruct.

IPS/Yard 
De grondexploitatie (gelegen binnen de totale gebiedsontwikkeling VDL) wordt gefinancierd met een achtergestelde renteloze lening verstrekt door het Ministerie van EZK. In de lening overeenkomst is opgenomen dat indien bij afsluiting van het project sprake is van een positief dan wel negatief exploitatieresultaat, dit resultaat voor rekening komt van EZK.

Californië II 
De in voorraad zijnde gronden ten behoeve van Californië II zullen door Californië B.V. tegen kostprijs (oorspronkelijke verwervingskosten met toeslag voor rente en apparaatskosten) worden afgenomen. Er is een kans dat de Californië B.V. financieel niet in staat is de gronden van de Provincie af te nemen. De boekwaarde van de gronden komt echter overeen met de marktwaarde. Het risico voor de Provincie is derhalve nihil.

Anticiperende aankopen
Voor de klassieke anticiperende aankopen (gericht op wettelijke taken zoals natuur en weginfrastructuur) zijn de risico’s beperkt en goed te beheersen. De waardeontwikkeling van deze gronden is relatief stabiel en de beleidsmatige inzet is helder en langdurig verankerd. Dit blijkt ook uit onze (recente) ervaringen met klassieke anticiperende aankopen. De boekwaarde van de voorraad gronden die in eigendom zijn gekomen via klassieke anticiperende aankopen, bedraagt gemiddeld € 7,35 per vierkante meter. De verwachting is dat deze gemiddeld genomen minimaal tegen deze waarde verkocht kunnen worden.

Voor offensieve anticiperende aankopen ligt het risicoprofiel duidelijk hoger. Deze aankopen vinden plaats in een vroeg stadium, zonder garantie op planrealisatie of concrete afzetmogelijkheden. Daarbij bestaat het risico op mogelijke waardedaling van de boekwaarde of vertraging in de uitgifte. Om de (financiële) risico’s op offensieve anticiperende aankopen te beheersen, hebben Provinciale Staten de bestemmingsreserve ‘Risicoreserve offensieve anticiperende aankopen’ ingesteld met een omvang van € 5 mln. (PS-besluit van 19 september 2025 G-25-010). Tot 30 juni 2026 zijn nog geen offensieve anticiperende aankopen gedaan.

Graetheide / De Lexhy
De verwerving heeft plaatsgevonden op basis van extern vastgestelde marktconforme waarden voor zowel de gronden als de bijbehorende opstallen. In het kader van de beoogde gebiedsontwikkeling ter plaatse is met name het project 380kV/150kV-hoogspanningsstation van Tennet nog lopende. Om dit project mogelijk te maken dient met een of meer hoevepachters nadere afspraken gemaakt te worden omtrent hun grondposities. Dit heeft mogelijk financiële consequenties voor de Provincie als eigenaar. Derhalve is de financiële afwikkeling van dit project nog niet afgerond en dienen nog budgetten behouden te blijven tot het moment dat de uitgangspunten omtrent deze afwikkeling uitgekristalliseerd zijn en de financiële impact hiervan bepaald is.

De pachtopbrengsten voor 2027 worden geraamd op circa € 210.000 voor de Provincie Limburg (50% van het totaal). De zakelijke lasten bedragen naar verwachting € 25.000. De kosten voor beheer en onderhoud van de opstallen zijn op dit moment nog in onderzoek, maar het is de verwachting dat deze lasten volledig uit de jaarlijkse pachtopbrengsten gedekt kunnen worden.