2. § Weerstandsvermogen en risicobeheersing

De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft inzicht in de financiële risico’s die de Provincie loopt. In deze paragraaf worden de risico’s beschreven die financiële gevolgen kunnen hebben, die niet (volledig) afgedekt zijn door beheersmaatregelen.
Het gaat dus om de financiële restrisico’s die gedekt moeten worden uit het beschikbare weerstandsvermogen (op concernniveau).
Deze paragraaf bevat minimaal een uiteenzetting van de wettelijk verplichte onderdelen:

1. het beleid inzake de weerstandscapaciteit en de risico’s;
2. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
3. een inventarisatie van de risico’s;
4. beoordeling en overzicht kengetallen in relatie tot de financiële positie.

De Provincie Limburg presenteert daarnaast de confrontatie tussen de risico’s en beschikbare weerstandscapaciteit en biedt aan het begin van deze paragraaf de conclusie over het weerstandsvermogen.
Uit onderstaande tabel blijkt dat de beschikbare weerstandscapaciteit voldoende is om de (gewogen) risico’s af te dekken. Op het (incidentele) weerstandsvermogen is een zodanig groot surplus aanwezig, dat dit ruim voldoende is om meerjarig als buffer te dienen voor het benodigde weerstandsvermogen, dankzij de sterke positie van het provinciale Eigen Vermogen. In de onderdelen b en c worden de in de onderstaande tabel genoemde onderdelen toegelicht.

In het licht van voortdurende economische veranderingen, maatschappelijke verschuivingen en onvoorziene uitdagingen, speelt het weerstandsvermogen een cruciale rol.
De belangrijkste uitgangspunten van het risicobeleid en risicomanagement zijn:

• Risicomanagement is onderdeel van de reguliere planning- en control cyclus en levert een bijdrage aan het realiseren van bestuurlijk gewenste doelstellingen, beleidseffecten en prestaties van de Provincie Limburg;
• Risicomanagement heeft de functie om risico’s op kansen en bedreigingen expliciet te maken en is erop gericht om de verworven kennis en ervaring met betrekking tot risico’s te verankeren binnen de organisatie.

Als definitie voor het begrip Risicomanagement wordt gehanteerd: “Het gestructureerd managen van de risico’s, opdat een organisatie om financiële dan wel niet-financiële redenen de beleidsdoelen niet of niet volledig realiseert”. Hierbij is risicomanagement een methode voor het op systematische wijze identificeren, analyseren, evalueren, beheersen, monitoren en communiceren van de risico’s die samenhangen met een activiteit, functie of proces met als doel het verschaffen van een redelijke mate van zekerheid dat de doelstellingen van de organisatie zullen worden gerealiseerd.

Als definitie voor het begrip ‘Risico’ wordt gehanteerd: ‘onzekerheid dat een gebeurtenis zich voordoet, waarbij zowel positieve als negatieve effecten kunnen optreden, die van invloed zijn op het doelbereik’.
In de afgelopen jaren zijn reeds maatregelen getroffen op het gebied van risicopreventie en –signalering om het risicobewustzijn binnen de organisatie te stimuleren:

• Het permanent verbeteren van de administratieve organisatie en interne controle in nauw overleg met de huisaccountant;
• Het uitwerken van uniforme concernstandaarden (Zo werken wij!). Deze standaarden omvatten naast gedetailleerde uitvoeringsregels om een uniforme werkwijze van processen te borgen, tevens een Risk & Control Framework;
• Het hanteren van het beleidskader Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O). Met dit kader beschikt de Provincie over een integraal beleid op het gebied van Misbruik en Oneigenlijk gebruik van provinciale regelingen en voorzieningen en integriteit;
• Het periodiek updaten van het kader “Sturing in samenwerking 3.0”, een beschrijving van het strategisch investerings-en uitvoeringskader. Dit doorontwikkelde sturingskader 3.0  is door Provinciale Staten vastgesteld op 5 februari 2021. Dit kader is in het najaar 2023 geëvalueerd. Deze evaluatie diende als input voor het te ontwikkelen en op te stellen SiS 4.0.

Het team Concerncontrol en –advies binnen het cluster Concern zorgt voor een extra onafhankelijke blik op het totale systeem van control. Door middel van audits of steekproeven worden de control werkzaamheden binnen de eerste en tweede lijn getoetst op diverse aspecten (financieel, juridisch, planning, doelmatigheid, risico’s etc.).

Werkzaamheden zijn onder andere;

• Het opstellen en jaarlijks updaten van een fraude-risicoanalyse;
• Het uitwerken van uniforme concernstandaarden (Zo werken wij!);
• Het ontwikkelen en vaststellen van een integraal kader voor risicomanagement binnen de provincie, dat duidelijkheid geeft over de ambities en inhoud ten aanzien van risicomanagement op cluster niveau, bij de deelnemingen en programma’s en projecten;
• Het aanscherpen van control bij deelnemingen conform GS nota 9 juli 2024.

De weerstandscapaciteit betreft het vermogen om financiële tegenvallers op te vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de bestaande taken. Dit ‘vermogen’ is het geheel van middelen en mogelijkheden binnen de financiële positie van de Provincie, die zij als ‘vrij aanwendbaar’ wil aanmerken. Het gaat dus om vrij aanwendbare middelen waar geen enkele verplichting tegenover mag staan en mogelijk nog te genereren (onbenutte) inkomsten.

In overeenstemming met het BBV wordt bij de opbouw en samenstelling van de weerstandscapaciteit onderscheid gemaakt tussen incidentele en structurele componenten.

Onder incidentele risico’s wordt verstaan risico’s welke een éénmalige last tot gevolg kunnen hebben.

Onder structurele risico’s wordt verstaan risico’s welke leiden tot structurele lasten (meerdere boekjaren).

Incidentele weerstandscapaciteit
De omvang van de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit bedraagt, op basis van de prognosebalans per 1-1-2026 ruim € 841 mln. feitelijk bestaande capaciteit uit het vrij aanwendbare gedeelte van de Algemene reserve.

Structurele weerstandscapaciteit
De structurele weerstandscapaciteit is vooral van belang voor het opvangen van optredende risico’s die een over de tijd uitgestrekt effect hebben en om de incidentele weerstandscapaciteit aan te vullen na het optreden van risico’s. De structurele middelen om risico’s op te vangen bestond uit de onbenutte belastingcapaciteit van € 79 mln.  in 2025. In 2026 bedraagt deze € 89 mln. 

Het risicoprofiel van de Provincie is breder dan de risico’s die wij in deze paragraaf presenteren. Risico’s komen immers in alle soorten en maten voor. Vanuit begrotingsoogpunt zijn echter vooral de financiële risico’s van belang. De risico’s die we onderkennen hebben betrekking op: Verbonden partijen, leningen/garanties, debiteuren, het grondbeleid, groot onderhoud. En daarnaast op risico’s die voortvloeien uit de uitoefening van de provinciale taken. De voorschriften uit het BBV geven aan dat, indien nodig, een voorziening moet worden getroffen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves ingesteld. Een en ander is samengebracht in onderstaande tabel:

De (gewogen) risico’s in de begroting 2026, waarvoor nog geen maatregelen zijn getroffen en die van materieel belang zijn voor de provinciale financiële positie bedragen € 32 mln. Dit is aanzienlijk lager dan de risico-inschatting die gemaakt is bij de jaarrekening 2024, die op € 52 mln. lag.

Deze daling is vooral het gevolg van de Maaslijn (Statenvoorstel inzake Verrekening financiële gevolgen vertraging Maaslijn, brief GS van 12-8-2025). Het risico met betrekking tot de Maaslijn heeft daadwerkelijk plaatsgevonden. De kosten die hieruit voortvloeien, worden gedekt vanuit de algemene reserve.

Door deze uitgave neemt het totale weerstandsvermogen af, dit onder voorbehoud van goedkeuring van uw Staten van het voorstel. Tegelijkertijd neemt het beslag op de algemene reserve af, omdat de middelen nu daadwerkelijk worden ingezet. Boekhoudkundig wordt dit effect gezien als een verschuiving van middelen van het weerstandsvermogen naar een specifieke reserve of last. 

Tevens is het risico op de opcenten motorrijtuigenbelasting komen te vervallen. Het besluit over rekeningrijden is uitgesteld en het nieuwe belastingplan 2026 werkt gunstig uit op onze begroting.

Daartegenover staat wel, een stijging van het risico rondom de Provinciefondsuitkering,
Op dit moment blijkt op basis van voorlopige uitkomsten dat het nieuwe verdeelmodel sterk nadelig kan zijn voor Limburg. Een tijdelijke tussenoplossing, zoals afgesproken met het Rijk en het IPO, leidt nu tot een nadelig resultaat en is verwerkt in de begroting. Er blijft desondanks sprake van een majeur risico.
Het benodigd structureel weerstandsvermogen voor dit risico wordt geschat op € 16 mln.

Er is naar gestreefd om de risico’s zoveel mogelijk gekwantificeerd in beeld te brengen, met inachtname van het wettelijke kader. De belangrijkste risico’s worden onderstaand gepresenteerd. Bij de uitwerking wordt ingegaan op een aantal relevante aspecten: de omschrijving van het risico, de mogelijke financiële impact, duidelijkheid over de hoogte van de financiële relatie, een schets van de belangrijkste ontwikkelingen en tot slot een overzicht van de belangrijkste beheersmaatregelen.

De 3 grootste risico’s met materiële impact op het weerstandsvermogen worden hieronder beschreven. Hierbij wordt de opmerking geplaatst dat de risico’s in deelnemingen en leningen hier niet worden meegenomen, deze zijn reeds gedekt middels de risicoreserve financieel instrumentarium sturing in samenwerking.

Provinciefonds uitkering
Financiële impact
De ontwikkeling van de algemene uitkering wordt bepaald door:

• de ontwikkeling van het bruto binnenlands product;
• overige ingrepen van het Rijk;
• taakmutaties;
• de onder- of overschrijding van het BCF-plafond;
• herijking of herverdeling van het provinciefonds.

Ontwikkeling BBP
Het provinciefonds is gekoppeld aan o.a. het 8 jarige gemiddelde van de ontwikkeling van het BBP.  Daarmee wordt beoogd de veelvoorkomende fluctuaties te beperken en de onzekerheid van de ramingen in de begrotingen van provincies (en gemeenten) terug te dringen. Hierdoor daalt een deel van de structurele risico’s rondom het provinciefonds. Uit de voorjaarsraming van de Nederlandse Bank wordt een beperkte groei verwacht van ca. 1%

Taakmutaties
Nieuwe taken of taken die bij de provincies verdwijnen leiden ook tot meer of minder middelen. Uitgangspunt is dat de middelen toereikend zijn om de taak uit te voeren. Een taakmutatie leidt dan wel tot een wijziging van de algemene uitkering of een decentralisatie-uitkering, maar niet tot een wijziging van de financiële ruimte. De financiële impact is in theorie nihil. Echter: vanuit IPO is bij het Rijk aandacht gevraagd voor de kostenontwikkelingen rondom OV, infrastructuur en natuur. De indexaties die worden toegepast op de ontwikkeling van het provinciefonds blijven achter bij de werkelijke kostenontwikkelingen op deze taakgebieden. En dit gaat ten koste van de financiële ruimte van de provincies op andere beleidsterreinen. Inmiddels zijn er in IPO-verband aanvullende onderzoeken gestart naar deze kostenposten.

Overige ingrepen van het Rijk zijn afhankelijk van de uitwerking van het nieuwe regeerakkoord. Inmiddels zijn we op weg naar Tweede Kamerverkiezingen die op 29 oktober 2025 gaan plaatsvinden. Op het moment van publiceren van de programmabegroting is nog niet bekend of er maatregelen komen die effect hebben op de ontwikkeling van het provinciefonds.

Daarnaast speelt het risico betreffende het plafond BTW- Compensatiefonds (BCF). Overschrijden de BTW- claims van provincies en gemeenten het plafond, dan wordt de overschrijding gekort op het provincie- en gemeentefonds. Omgekeerd leidt een onderschrijding van het plafond tot een toevoeging aan het provincie- en gemeentefonds. Voorlopig gaan we ervan uit dat de financiële impact € 1 mln. (incidenteel) kan zijn. 

Al in mei 2021 is het proces gestart voor het herijkingsonderzoek provinciefonds. Dat proces loopt op dit moment nog steeds. Doel is te komen tot een geactualiseerd model voor de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds dat voldoet aan de eisen van de Financiële verhoudingswet. Draagvlak is van groot belang.

Omschrijving van het risico
Op dit moment blijkt op basis van voorlopige uitkomsten dat het nieuwe verdeelmodel sterk nadelig kan zijn voor Limburg. Een tijdelijke tussenoplossing, zoals afgesproken met het Rijk en het IPO, leidt nu tot een nadelig resultaat en is verwerkt in de begroting. Er blijft desondanks sprake van een majeur risico.
Over de uitkomsten van het proces zal, zodra meer bekend is via de reguliere informerende stukken over de circulaires, worden gerapporteerd. 

Termijn duidelijkheid
De uitkering 2025 wordt definitief vastgesteld in de meicirculaire 2026. 

Acties / beheersing
Via IPO is er een constant overleg over de voorstellen van het Rijk.

Europese programma’s
Financiële impact
Voor de periode 2014-2020 is uitgegaan van een risico/weerstandsvermogen van € 4 mln. De programma’s uit de periode 2007-2013 zijn inmiddels door Brussel definitief afgerekend. Over die periode zijn geen financiële claims ingediend.

Omschrijving van het risico
Het risico houdt verband met mogelijke correcties bij de eindafrekening van de EU-bijdrage in Europese Programma’s door Brussel en de rijkscofinancieringsbijdrage door de lidstaat.

De Provincie Limburg maakt zoveel mogelijk gebruik van subsidies vanuit de Europese structuurfondsen (o.a. OPZuid en de Interreg-A programma’s). De EU-regelgeving stelt dat de ‘Lead partner’ van een project verantwoordelijk c.q. aansprakelijk is voor de financiële risico’s van het gehele project, dus bijvoorbeeld in geval van een korting op de EFRO bijdrage. Een lagere vaststelling wordt in principe doorbelast aan de projectuitvoerder. Daar waar de Provincie Limburg ‘Lead partner’ is, geldt dus ook een terugbetalingsrisico wanneer EU-middelen niet conform de geldende wet- en regelgeving worden besteed. Datzelfde geldt voor de rijks cofinancieringsbijdrage. Op grond van historische gegevens kan gesteld worden dat het risico beperkt is.

Dit is gebaseerd op het feit dat dit risico zich tot op heden nog niet heeft gemanifesteerd. Desondanks bij optreden is de impact groot.

Mede gelet op mogelijke EU controles in de periode t/m 2023 blijft het wenselijk om het maximale risicobedrag op € 4 mln. te houden. 

Termijn duidelijkheid
De uiteindelijke financiële risico’s van de programma‘s 2014-2020 zullen pas na afloop van deze programma’s, bij de eindafrekening in 2025-2026 bekend zijn.

Acties / beheersing
De (externe) uitvoeringsorganisaties van de EU programma’s  beoordelen de juridische aspecten van de EFRO-projectsubsidies. Voor wat betreft het aandeel provinciale cofinanciering zijn wij zelf verantwoordelijk voor de juridische toetsing. In de regel wordt een provinciale cofinanciering aan een Limburgse partner in een EU project afgegeven als een inspanningsverplichting. Het financiële risico is zodoende beperkt.

Indexering loon- en prijsstijgingen
Financiële impact
In de begroting en meerjarenramingen wordt rekening gehouden met de jaarlijkse indexaties op basis van de loon- en prijsontwikkelingen uit de meicirculaire provinciefonds. Zo is de indexatie in de begroting 2026 gebaseerd op de meicirculaire 2025. 
Dekking voor deze raming vinden we standaard in het accres bij de algemene uitkering en (indien van toepassing) in de indexering van de opcenten motorrijtuigenbelasting.

Omschrijving risico
Zowel de belasting van de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ als de dekking kan in het algemeen tussen de eerste raming in de primaire begroting en de realisatiecijfers in de jaarrekening aanzienlijk wijzigen. Bovendien kunnen van jaar op jaar de post ‘Indexering loon- en prijsstijging’ en de aangewezen dekkingsmiddelen fors veranderen. 
Als gevolg van het coalitieakkoord “Elke Limburger telt 2023-2027” gaan de opcenten deels meebewegen met de indexatie van de programmabegroting. 
Door de fluctuaties in de belasting van de post en in de dekkingsmiddelen bestaat er altijd het risico dat de aangewezen dekkingsmiddelen ontoereikend zijn. We schatten het maximale risico normaal op € 2 miljoen. 
Volgens de Nederlandse Bank zal de inflatie geleidelijk gaan dalen, maar blijft deze hoger dan in de rest van het Eurogebied. De verwachting is de inflatie in de loop van 2025 daalt tot onder de 3%. Dit komt door de wereldwijde groeivertraging, lagere energieprijzen en de waardestijging van de euro, die invoer goedkoper maakt. Ook binnenlandse factoren zoals de afkoelende economie en de afnemende loongroei dragen bij aan de lagere inflatie. De inflatie blijft in Nederland hiermee de komende jaren hoger dan de meeste landen in het eurogebied. Het verschil komt vooral door binnenlandse factoren: hoge vraag, hoge loongroei en stijging van huren.
De Europese Centrale Bank zet in op beperking van de inflatie naar 2%.

Termijn duidelijkheid
Het accres 2026 wordt definitief bekendgemaakt in de meicirculaire 2027.  

Acties / beheersing
De enige variabele, waar de Provincie sturing aan kan geven, is de indexering van de opcenten motorrijtuigenbelasting. 

Vanaf de begroting van 2016 is in het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) vastgelegd dat in deze paragraaf zes verplichte kengetallen moeten worden opgenomen. Naast deze kengetallen moet ook worden beoordeeld hoe ze samenhangen en wat dit betekent voor de financiële positie van de Provincie. Samen geven de kengetallen en de beoordeling een duidelijk beeld van de financiële situatie.  

Vanaf de begroting van 2017 moeten daarnaast ook de verwachte balansen worden opgenomen in de begroting en de meerjarenraming. Dit geeft Provinciale Staten beter inzicht in zaken zoals investeringen, het gebruik van reserves en voorzieningen, en de financieringsbehoefte. Op basis van deze verwachte balansen kunnen de verplichte kengetallen worden berekend voor de periode 2021-2026. Het is belangrijk om te weten dat er op landelijk niveau geen vaste normen zijn vastgesteld voor deze kengetallen.

De voorgeschreven kengetallen worden één voor één uitgelegd en toegelicht.

De cijfers voor de netto schuldquote, de netto schuldquote aangepast voor alle verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio en het kengetal grondexploitatie hebben te maken met de balans. Uit de uitleg hieronder blijkt dat de financiële reserves afnemen. De solvabiliteitsratio laat zien dat er voldoende financiële buffer is en dat het risico rondom de grondexploitatie erg klein is.

De cijfers over de structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit gaan over de inkomsten en uitgaven van de provincie. Uit de berekeningen blijkt dat de structurele inkomsten voldoende zijn en dat er ruimte is om deze inkomsten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit was in 2025 € 79 miljoen. In de programmabegroting van 2026 is dit gestegen naar € 90 miljoen.

Hieruit kunnen we concluderen dat de financiële situatie van de Provincie Limburg als voldoende beschouwd kan worden.

De netto schuld laat zien hoe groot de schulden van de Provincie zijn in vergelijking met het eigen geld. De netto schuldquote geeft aan hoe zwaar de rente en aflossingen drukken op de begroting. Dit wordt berekend door het verschil tussen de eigen middelen en de schulden te vergelijken met de inkomsten, zonder rekening te houden met veranderingen in de reserves.

Om te begrijpen of er sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote op twee manieren weergegeven: met en zonder doorgeleende bedragen. Zo wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de totale schuldenlast.

Een negatieve schuldquote betekent dat er meer geld beschikbaar is dan nodig. Dit overschot wordt kleiner door investeringen in projecten. Als er meer geld nodig is, moet er extra financiering geregeld worden.

Door de doorgeleende bedragen mee te nemen in de netto schuldquote, wordt duidelijk hoeveel er wordt doorgeleend. Dit laat zien welk deel van de leningen is uitgeleend en wat dit betekent voor de totale schulden. Hierdoor nemen de overschotten toe. Als we beide schuldquotes vergelijken, blijkt dat er een aanzienlijk bedrag wordt doorgeleend.

Deze ratio geeft inzicht in de mate waarin de Provincie in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Het geeft het eigen vermogen weer als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten.

De solvabiliteitsratio is een maat voor de weerbaarheid van de Provincie. De mate van weerbaarheid in combinatie met de andere kengetallen geeft een indicatie over de financiële positie van de Provincie. Als we het vreemd vermogen beschouwen, zien we dat dit met name bestaat uit overlopende passiva. Dit betreft voor een substantieel deel beschikte subsidies. Gezien de hoogte van het vreemd vermogen kunnen we concluderen dat de berekende ratio ruim voldoende is om aan de financiële verplichtingen te voldoen. Er is sprake van een zeer gezonde vermogenspositie.

In het verleden is gebleken dat de grondexploitaties een forse impact kunnen hebben op de financiële positie van Provincies. De boekwaarde van de grondposities zijn van belang. Deze moeten worden terugverdiend bij verkoop. De omvang van de boekwaarde van de gronden wordt gerelateerd aan de baten exclusief de mutaties in de reserves. De waarde staat nu negatief, als gevolg van vooruitontvangen inkomsten op onze projecten. De vraag is uiteindelijk wat de projecten opleveren in financiële zin. De paragraaf grondbeleid geeft hier inzicht in.

De omvang van de grondexploitatie is bij de Provincie gering. Er is dan ook geen sprake van een materieel risico.

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting is het onderscheid tussen structurele en incidentele baten/lasten van belang. Het structurele begrotingssaldo wordt berekend door de totale baten en lasten te verminderen met de incidentele baten en lasten.

Incidentele baten en lasten zijn eenmalige inkomsten en uitgaven die maximaal drie jaar duren. Het onderscheid tussen structurele en incidentele posten is vastgelegd in een notitie van de commissie BBV. De structurele exploitatieruimte wordt berekend door het saldo van de structurele baten en lasten, samen met de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves, te delen door de totale baten (zonder mutatie van reserves).

Een positief kengetal betekent dat we een positief saldo hebben tussen de structurele baten/lasten en de onttrekking/toevoegingen aan de reserves. Het betekent dat er flexibiliteit zit in de begroting.
Als gevolg van nadelige effecten van structurele baten uit o.a. provinciefonds en leges enerzijds en o.a. hogere structurele lasten  anderzijds, daalt de structurele exploitatieruimte. De verwachting is dat na afronding van het proces van herijking provinciefonds het kengetal zal dalen bij ongewijzigd beleid.

Een Provincie heeft de mogelijkheid het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen aantal opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. De belastingcapaciteit van Provincies wordt berekend door het aantal opcenten in jaar t (het begrotingsjaar) te relateren aan het gemiddelde van het aantal opcenten van alle Provincies in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Uit onderstaand overzicht blijkt dat de Provincie Limburg onder het landelijk gemiddelde zit qua heffen van provinciale opcenten.